Handwerk hat doppelten Boden

Das nächste Chaos kommt bestimmt. Auf der Titelseite von Bild wird dann „Pfusch“, „Chaos“ oder „Irrsinn“ stehen. Die Tageszeitungen werden traurige Reportagen über notleidende Arbeitslose veröffentlichen. In der Tagesschau wird ein wütender Wolfgang Clement zu sehen sein. Und bestimmt schaltet sich auch der Kanzler ein.

Es wird sein wie immer, wenn rot-grüne Reformen für Unmut sorgen. Vielleicht schon in wenigen Wochen, vielleicht erst zur Jahreswende wird es so weit sein, dann nämlich, wenn Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammengelegt werden. Diese Reform wird 2,6 Millionen Arbeitslose treffen, überwiegend Menschen ohne Rücklagen, die harte Kürzungen hinnehmen sollen. Dann werden wieder alle rufen: Die Regierung beherrscht ihr Handwerk nicht.

Deren Vertreter ziehen schon jetzt ängstlich die Köpfe ein. Es werde „ganz, ganz furchtbar“, raunt ein wahlkämpfender Parlamentarier. Andere verdrehen bloß vielsagend die Augen. Man wartet schicksalsergeben auf den kommenden Kladderadatsch – Abgeordnete und Interessenvertreter, Öffentlichkeitsarbeiter und sogar die Ministerialbeamten, deren Job es eigentlich ist, Pannen zu verhindern. „Natürlich wird es handwerkliche Fehler geben! Bei einer so großen Reform und bei dem Tempo lässt sich das nicht vermeiden“, sagt Bernd Buchheit, Abteilungsleiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit.

Der Spitzenbeamte spricht gelassen an, was zur Schlüsselfrage für das Überleben von Rot-Grün geworden ist: Hat die Regierung Schröder Akzeptanzprobleme, weil sie zu viel reformiert – oder weil sie schlecht reformiert? Wie viel Zustimmung haben die Pannen von Toll Collect bis Dosenpfand oder der holprige Start der Gesundheitsreform gekostet? Oder ist das angeblich „schlechte Handwerk“ nur ein Vorwand für diejenigen, denen die ganze Richtung nicht passt?

Die Antworten auf diese Fragen sind für alles künftige Regieren zentral, egal ob rot-grünes oder schwarz-gelbes. Bisher hat ja niemand ausprobiert, ob eine Regierung Mehrheiten gewinnt, wenn sie ohne Schröder-Fehler schmerzhafte Reformen durchzieht. Also ohne die häufigen Richtungswechsel, ohne einen Wahlkampf, der nicht zu den späteren Einschnitten passt. Auch wer keine Fehler macht, hat es mit neuen Herausforderungen, mit neuen Überforderungen zu tun, auch mit allem anderen, was Regieren schwieriger als früher macht: dauerpräsente, immer aggressivere, auch sprunghaftere Medien, Brüsseler Allzuständigkeit, Beschleunigung des gesellschaftlichen und ökonomischen Lebens und eine ins Unparafierbare treibende Verrechtlichung.

Seit Gerhard Schröder 1998 Kanzler wurde, gehören Klagen über „handwerkliche Fehler“ zum Reformritual. Das liegt auch daran, dass sich zuvor selten ein Politiker so sehr als der bessere Handwerker empfohlen hat. Er werde „nicht alles anders, aber vieles besser machen“, versprach Schröder im Wahlkampf und betonte, es gebe keine „linke und rechte, sondern nur moderne oder unmoderne Wirtschaftspolitik“. Man konnte den Kandidaten so verstehen, als sei gutes Regieren vor allem eine Frage von Professionalität.

Später hat Schröder öfter als jeder andere über „schlechtes Handwerk“ geschimpft – über das seiner eigenen Regierung, wohlgemerkt. Als die ersten Fehler bei den Gesetzen zu 630-Mark-Jobs und Scheinselbstständigkeit passierten, fing er damit an, bis zum holprigen Start der Gesundheitsreform Anfang des Jahres und den Pannen mit Lkw-Maut und Hartz-Reformen ist es dabei geblieben. Andere haben diese Sicht verstärkt – Manager etwa, die tiefe Einschnitte fordern und nicht glauben mögen, dass, wenn nicht diese Forderung, dann jedenfalls ihre Erfüllung unpopulär ist. Bei einer Allensbach-Umfrage unter Führungskräften machten 70 Prozent „handwerkliche Fehler“ für die negative Reaktion der Wähler auf die Reformen verantwortlich.

Auch für die Medien ist das Lamento über „handwerkliche Fehler“ bequem: So können sie einerseits mangelnden Reformeifer beklagen, andererseits aber auch mit dem Reformfrust der Massen Auflage machen. Beispielhaft dafür ist der stern, der in einer Woche den Totalumbau der Rentenversicherung fordert, um in der nächsten gegen den rot-grünen „Rentenklau“ zu polemisieren.

So wurde die Behauptung Allgemeingut, Deutschland werde schlecht regiert. Dieter Philipp, Präsident des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks, forderte schon, die Schröder-Floskel von den „handwerklichen Fehlern“ zum Unwort des Jahres zu erklären. Er sei es leid, dass sein ganzer Berufsstand mit misslungenen rot-grünen Gesetzen in einem Atemzug genannt werde. Und schon zeichnet sich ab, dass ein ganzer Bildungszweig von dem vermeintlichen Problem profitieren könnte: Die neuen „Government Schools“ in Erfurt, Potsdam, Berlin und Frankfurt/Oder wollen Führungskräfte für die Ministerialverwaltung hervorbringen und betonen allesamt das Praktische, Nichtakademische in ihrer Ausbildung. Die Regierung steuert Anschauungsmaterial bei. Am Beispiel von Toll Collect, sagt Bernhard Lorenz, Geschäftsführer der Hertie School of Governance, könne man üben, wie man möglichst nicht regiert.

Für die Feinabstimmung komplizierter Gesetze fehlt die Zeit

Es liegt nahe, die Fehler vor allem bei überforderten oder illoyalen Beamten zu suchen. Tatsächlich gehen einzelne schwere Pannen auf das Konto der Ministerialen. Bei der Steuerreform des Jahres 2000 etwa haben die Experten des Finanzministeriums falsch gerechnet und die folgenden Einnahmelücken drastisch unterschätzt. Ohne diese Panne wäre die Haushaltsmisere des Bundes längst nicht so groß. Auch wären die ehemaligen Minister für Landwirtschaft und Gesundheit, Karl-Heinz Funke (SPD) und Andrea Fischer (Grüne), vermutlich noch in ihren Ämtern, hätten ihre Mitarbeiter Anfang des Jahres 2002 heikle Informationen zum BSE-Skandal schneller weitergeleitet.

Selbst die bevorstehenden Probleme mit der Fusion von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wären weniger bedrohlich, wenn Beamten des Wirtschaftsministeriums nicht ein Fehler unterlaufen wäre: Im Trubel der vorweihnachtlichen Verhandlungen des Vermittlungsausschusses haben sie versäumt, Regeln zur Übergabe der Akten von den Kommunen an die Arbeitsämter im Konsenspaket festzuschreiben. Das rächt sich nun, denn weil exakte Vorschriften fehlen, stellen sich viele Kommunen quer. Einige sollen sogar auf die abenteuerliche Idee verfallen sein, die Daten nicht einfach weiterzuleiten, sondern sämtliche Unterlagen aus den Personalakten zu fotokopieren und die Kosten den Arbeitsämtern in Rechnung zu stellen.

Auf die Berliner Ministerialbürokratie muss Schröders Agenda 2010 wie ein Meteoriteneinschlag gewirkt haben. Wer weiß, wie lange Referenten des Umwelt- und des Wirtschaftsministeriums allein um die Häufigkeit des Wortes „Nachhaltigkeit“ im Jahreswirtschaftsbericht miteinander ringen, kann sich vorstellen, in welch einem Ausnahmezustand seit gut einem Jahr administriert wird. In normalen Zeiten habe die deutsche Regierung mit ihren Ressortabstimmungen, Expertenanhörungen und Ausschussberatungen ein exzellentes „Fehlervermeidungssystem“, sagt Werner Jann, Professor für Verwaltungswissenschaft in Potsdam.

Nur sind die Zeiten nicht normal. Und weil die Regierung zugleich die Rentenbesteuerung und die Arbeitslosenhilfe und den Emissionshandel und die Zuwanderung reformiert, „läuft die Koordinationsbürokratie heiߓ, sagt Jann. Risiken und Nebenwirkungen würden unterschätzt. An hoch komplizierte Reformen gehe man ziemlich hemdsärmelig heran, sagt er, „ungefähr so, als ob Sie bei einem Rennwagen irgendwo mit dem Hammer draufhauen und hoffen, dass der Wagen dann wieder läuft“.

Gleichzeitig wird das System der Feinabstimmung, das Wissenschaftler wie Jann als vorbildlich preisen, ständig außer Kraft gesetzt. Wo immer möglich, werden Beratungsprozeduren abgekürzt. Gesetze werden von den Fraktionen statt von der Regierung eingebracht, weil so weniger Zeit zwischen den Lesungen im Bundestag verstreicht. Als Instrument gegen Wartezeiten im Bundesrat ist das so genannte „Huckepack“-Gesetz in Mode gekommen. Einem Gesetz wird eine völlig sachfremde Regelung angehängt – so bekommt ein Gesetz zum Straßenbau einen Zusatzparagrafen zum Zahnersatz, damit diese Regelung nicht alle Instanzen neu durchlaufen muss.

„Die Apparate sollen schuld sein? Unsinn!“, sagt ein Spitzenpolitiker, der das Regierungsgeschäft seit vielen Jahren kennt. „Schauen Sie doch, wer den Hartz-IV-Kompromiss ausgehandelt hat: Schröder, Merkel, Müntefering, Stoiber, Koch, Clement, Westerwelle – da saßen alle Größen der deutschen Politik mit am Tisch.“ Prominenz schützt nicht vor Chaos, im Gegenteil: Am kommenden Montag wird der Vermittlungsausschuss über das Optionsgesetz verhandeln, das Regeln für die Vermittlung von Langzeitarbeitslosen durch die Kommunen definiert. Darüber hatten sich die Parteichefs kurz vor Weihnachten verständigt. Nun muss im Streit um die richtige Deutung des Vermittlungsergebnises neu vermittelt werden. Das gab es selbst im komplizierten deutschen Föderalismusgeflecht noch nie.

Man muss die Beamten gesehen haben, die bei der Vermittlungsrunde im Dezember gleich dutzendweise ihre Nächte im Bundesratsgebäude verbrachten und in drei Schichten Änderungen in die Computer tippten. In einer dieser Nächte verrechneten sich Eichels Leute um eine Milliarde. Wer dabei war, wundert sich, dass so etwas nicht viel häufiger passiert.

Der Vermittlungsausschuss mit seiner Hektik und Unübersichtlichkeit gilt bei den Beamten als Fehlerquelle ersten Ranges, ebenso die anderen Chefgespräche. Im vergangenen Sommer beispielsweise unterhielten sich Angela Merkel und Gerhard Schröder mitten in der Nacht am Telefon über Zahnersatz – die Folgen machen den Fachleuten immer noch zu schaffen. Den entscheidenden Streitpunkt bei den Verhandlungen zur Gesundheitsreform räumten sie nur pro forma aus – mit einem Formelkompromiss, den Fachleute nicht für umsetzbar halten. „Für alle Versicherten soll ein einheitlicher Festbetrag gelten, für Härtefälle ist ein Ausgleich vorgesehen, aber eine Querfinanzierung zwischen Kassen wurde ausgeschlossen. Das schließt sich gegenseitig aus“, sagt ein Fachmann.

Heinrich Tiemann, Staatssekretär im Gesundheitsministerium, gehört zu jenen Spitzenbeamten, die politische Ideen in tragfähige Gesetze verwandeln sollen. Die Zeiten, in denen Fachleute in Ruhe Ideen aufschreiben und diskutieren konnten, seien vorbei, erzählt er. Stattdessen drängen ständig halbgare Vorschläge nach außen. „Wir mussten uns permanent rechtfertigen für Ideen, die noch längst nicht Gesetz waren oder gar nicht umgesetzt werden sollten“, sagt er.

Inzwischen werden heikle Pläne werden möglichst lange nur mündlich verhandelt. Brisante Vermerke dürfen nicht per E-Mail versandt, sondern nur, wie im alten Preußen, in Papierform. Zahlen werden bis zur letzten Minute weggelassen. Wenn sich Konkretes nicht vermeiden lässt, werden Papiere durchnummeriert und nach vertraulichen Treffen wieder eingesammelt. So werden Gesetze zur geheimen Kommandosache. Reicht das?

Nein. Denn die Gegenseite ist genauso erfinderisch. Mit der Verbreitung von Handys hat sich bei Berliner Journalisten eine neue Recherchemethode etabliert: Man bittet vertraute Politiker, bei wichtigen Gesprächen das Mobiltelefon einzuschalten und scheinbar beiläufig auf den Tisch zu legen – der Korrespondent hört mit. Manchmal geht die Kooperationsbereitschaft der Parlamentarier noch weiter: Bei Beratungen zur Gesundheitsreform fotografierte ein Abgeordneter die geheimen Unterlagen des Ministeriums, um sie an einen Branchendienst weiterzuleiten.

Welche absurden Folgen die Macht der Massenmedien gelegentlich hat, ließ sich vor Pfingsten auf einer Finnlandreise des brandenburgischen Ministerpräsidenten Matthias Platzeck beobachten. Platzeck war von früh bis spät unterwegs und trat bei seinen eng terminierten Besuchen in Schulen, Universitäten und Unternehmen stets als oberster Repräsentant seines Bundeslandes auf. Offiziell war er allerdings „im Urlaub“. Für die Reise hatte er sich zwei Tage frei genommen, bloß um die heimischen Boulevardblätter davon abzuhalten, die Fahrt als Lustreise darzustellen. „Früher haben wir uns bei unseren Planungen eher gefragt: Was sagen die Gewerkschaften dazu?“, sagt ein hoher Beamter. „Jetzt fragen wir zuerst: Macht uns eine Bild-Schlagzeile alles kaputt?“

Die Mediendemokratie mit ihren omnipräsenten Kameras und Mikrofonen drängt die Entscheidungsprozesse in dunkle Winkel. Die Politik wandert aus offiziellen Gremien wie Kabinett, Fraktion und Parlament in Hinterzimmer-Runden. Zwar wollten einige aus der rot-grünen Regierung nach ihrem ersten Wahlsieg noch alles anders machen und nicht wie Altkanzler Helmut Kohl in vertraulichen Klüngelrunden regieren. Schnell lernten sie allerdings informelle Runden als letztes Refugium des offenen Wortes zu schätzen. Nur hier können unausgegorene Gedanken geäußert werden, ohne dass sie gleich am nächsten Tag im Frühstücksradio zu hören sind.

Anders als die alte Kohl-Regierung bildete die Regierung Schröder allerdings nie eine dauerhafte Machtarchitektur heraus. Wer könnte schon genau sagen, wann, wo und von wem momentan das Wesentliche entschieden wird? Zeitweise wurden bei den Treffen von Schröder, Steinmeier, dem früheren Fraktionschef Müntefering und Ex-Generalsekretär Olaf Scholz die großen Linien festgelegt. Hinzu kam die Achse zwischen Kanzler und Vizekanzler. Neuerdings wird mehr in einer kleinen Runde von Fraktions- und Parteichefs abgeklärt. Die richtige Größe solcher informellen Machtzirkel ist nicht leicht zu finden. Mit der Zahl der Teilnehmer steigt die Wahrscheinlichkeit der Indiskretion. Sind nur wenige dabei, wächst die Zahl der Beleidigten, die sich übergangen fühlen und als Rache ihrerseits neues Chaos anrichten.

Nicht Beamte, die Bürger selbst fordern ständig neue Regelungen

Seit Schröder den SPD-Parteivorsitz abgetreten hat, ist zudem unklar, wer in der Regierung in welche Richtung führt. So erinnerten die Pannen der ersten Maiwochen an das Hin und Her nach dem rot-grünen Regierungsstart mit seinen ungeklärten Hierarchien: Der offene Streit um die Zuwanderung zwischen Innenminister Schily und den Grünen oder die Verunsicherung nach Berichten über einen vermeintlichen Kurswechsel in der Reformpolitik. Dass Anfang Mai aus einer Runde von Gerhard Schröder, Kanzleramtschef Frank Steinmeier, Außenminister Joschka Fischer und Finanzminister Hans Eichel ein vertrauliches Gespräch über eine Erhöhung der Mehrwertsteuer nach außen drang, wurde von den Beteiligten scheinheilig beklagt. Möglich war es nur, weil mindestens einer reden wollte. Für den Essener Politikwissenschaftler Karl-Rudolf Korte sind solche „Fliehkräfte“ Zeichen einer „Politik im Endstadium“. Hier sind die handwerklichen Probleme weder den Beamten noch Medien, noch Brüssel anzulasten, sondern nur dieser speziellen Regierung.

Erschwerend kommt eine typisch deutsches Vertrauen in die Planbarkeit des menschlichen Lebens hinzu. Je mehr neue Verordnungen in Kraft treten, desto schneller steigt der Wunsch nach weiteren Regeln. Es finden sich ja immer Einzelfälle, für die klare Vorgaben fehlen – vorgetragen oft von denen, die ansonsten das Übermaß an Bürokratie zu beklagen pflegen. „Horst, was passiert eigentlich, wenn ich mit Grippe im Bett liege, mir den Fuß breche und zum Orthopäden muss?“, wollte die bayerische Sozialministerin Christa Stewens kürzlich von ihrem CSU-Parteifreund Horst Seehofer wissen. „Muss ich doppelt Praxisgebühr bezahlen?“ Der frühere Gesundheitsminister war angereist, um mit der CSU-Landtagsfraktion über die Sozialreformen zu diskutieren. „Christa, überleg mal, wie oft im Leben dir so etwas passieren wird“, entgegnete er. „Und falls es doch dazu kommt, hast du andere Probleme als die zehn Euro Praxisgebühr.“

Man müsse den Menschen ehrlicher sagen, dass neue Gesetze oft mehr Probleme schafften als lösten, meint deshalb die stellvertretende SPD-Vorsitzende Ute Vogt. Seit zwei Jahren ist sie parlamentarische Staatssekretärin im Innenministerium. Dort hat sie erlebt, „dass der Druck, alles im Detail zu regeln, praktisch nie von den Beamten, sondern aus dem Parlament oder direkt von den Bürgern kommt“.

Von Elisabeth Niejahr, in: DIE ZEIT 09.06.2004 Nr.25