09.01.2017

Rationale Haushaltspolitik unter Rot-Rot-Grün

Beitrag auf dem Blog von www.freitag.de

In einem Beitrag auf diesem Blog unterbreiteten die Thüringer Infrastrukturministerin, Birgit Keller, der Berliner Staatssekretär für Arbeit und Soziales, Alexander Fischer, und der Autor dieses Textes und Chef der Staatskanzlei in Thüringen, Benjamin-Immanuel Hoff, fünf Vorschläge für eine nachhaltige Investitionspolitik.

Die Vorschläge lauteten zusammengefasst:

  1. Die Investitionsausgaben des Landes sollten, verbunden mit den jeweiligen Einnahmen aus Förderprogrammen, in einem Investitionshaushalt als Einzelplan gebündelt werden.
  2. Die Schaffung eines Investitionshaushalts sollte damit verbunden werden, den klassischen engen Investitionsbegriffs anzupassen. Das Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V. an der Universität Leipzig unter Leitung von Prof. Lenk hat im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung dazu jüngst den Vorschlag unterbreitet, eine zuverlässige und gut kommunizierbare Messzahl für das Engagement der öffentlichen Hand für eine aus Nutzersicht funktionierende Infrastruktur zu ermitteln. Durch die Anwendung dieses Konzepts steigt die Aussagekraft des verbleibenden laufenden Sachaufwands als konsumtive Komponente der öffentlichen Haushalte (vgl. Bertelsmann-Stiftung 2016: 62 ff.).
  3. Die Einführung eines Investitionshaushalts sollte damit verbunden werden, in Thüringen eine haushaltsrechtliche Selbstbindung zum Schutz öffentlicher Investitionen einzuführen (»Goldene Investitionsregel«), die den Freistaat dazu verpflichtet, Investitionen und Abschreibungen grundsätzlich im Gleichgewicht zu halten.
  4. Die Fratzscher-Kommission beabsichtigt, den Vorschlag zu unterbreiten, die aktuellen Haushaltsüberschüsse und Rückläufe der öffentlichen Hand nicht allein in den Schuldenabbau zu investieren, sondern in einer Investitionsrücklage (Sondervermögen) zu bündeln. Vorgeschlagen wird, dass die rot-rot-grüne Koalition im Hinblick auf die Investitionserfordernisse im Freistaat und die Haushaltsüberschüsse der vergangenen Jahre für einen Zeitraum von zunächst zehn Jahren eine solche Rücklage bildet und auf diesem Wege öffentliche Investitionen befördert und diese aus wirtschaftlich solider Haushaltswirtschaft heraus statt auf Pump finanziert.
  5. Die Thüringer rot-rot-grüne Koalition hat im Koalitionsvertrag die Festlegung getroffen, keine weiteren Public-Private-Partnership-Vorhaben (PPP bzw. ÖPP) zu initiieren. Angesichts der negativen Erfahrungen, die mit diesen Modellen gemacht worden sind, ist diese Entscheidung konsequent. Gleichzeitig hat sich inzwischen aus der Analyse der ÖPP-Defizite eine Diskussion darüber entwickelt, inwieweit Öffentlich-Öffentliche Partnerschaften (ÖÖP) zur Stabilisierung aktiver Investitionspolitik beitragen können. Das «Sondervermögen Zukunftsinvestitionen», das hier für Thüringen vorgeschlagen wird, sollte unter diesem Gesichtspunkt durch die Bildung einer ÖÖP im Kulturbereich dazu genutzt werden, ein Zukunftsinvestitionsprogramm Kultur auszustatten.

Kritik der CDU-Fraktion im Landtag Thüringen

Die CDU-Fraktion im Thüringer Landtag setzte sich mit diesem Beitrag in Form einer Pressemitteilung auseinander. Ausgeführt wird dort:

Wer selbst in Zeiten üppigster Steuereinnahmen zusätzlich für neue Schulden plädiert, der geht eine unverantwortliche Wette auf die Zukunft ein." Mit diesen Worten hat der haushaltspolitische Sprecher der CDU-Fraktion im Thüringer Landtag, Maik Kowalleck, die finanzpolitischen Pläne der LINKEN in Thüringen kritisiert. Staatskanzleiminister Benjamin Hoff hatte in einem Blogbeitrag für die Wochenzeitung "Der Freitag" gemeinsam mit Infrastrukturministerin Birgit Keller und Thüringens Ex-Regierungssprecher Alexander Fischer eine Abkehr vom Ziel schuldenfreier Haushalte gefordert. "Während die Steuerquellen sprudeln wie nie, denken Hoff und Co. nicht etwa an Schuldentilgung - nein, sie wollen sogar noch mehr Schulden machen. So wird das Leben auf Pump zur Staatsmaxime erhoben", erklärte Kowalleck. "Thüringen und seine Steuerzahler dürfen aber nicht zum Experimentierfeld für Hoffs linke Gedankenspiele werden", so der CDU-Finanzpolitiker weiter. [...] "Wann soll Thüringen denn seine Schulden abbauen, wenn nicht jetzt? Stattdessen macht sich der Staatskanzleichef nun persönlich daran, die Leitungen der Schuldenbremse durchzuschneiden - gerade in dem Moment, in dem Thüringen unaufhaltsam auf das Ende des Solidarpakts und der umfassenden EU-Förderung zusteuert", so der CDU-Haushaltspolitiker weiter. In diesem Zusammenhang verweist Kowalleck auch auf das 2020 greifende Neuverschuldungsverbot im Grundgesetz: "Wer wie Minister Hoff nicht aufhört, den europäischen Fiskalpakt in Frage zu stellen und unablässig an der schwarzen Null zu rütteln, hat beim Ausbruch der europäischen Schuldenkrise offenbar nicht richtig aufgepasst", vermutet der Abgeordnete. Nur die Tilgung von heute spare die Zinsausgaben von morgen und öffne damit Gestaltungsspielräume für die Zukunft. Niemand dürfe von einer immerwährenden Niedrigzinsphase oder guten Steuereinnahmesituation ausgehen, so Kowalleck abschließend.

Rückblick auf die Thüringer Jahresabschlüsse 2014 und 2015

Die rot-rot-grüne Koalition hatte sich 2014 in ihrem Koalitionsvertrag darauf geeinigt, eine erfolgreiche Stabilisierung der Landesfinanzen auf drei Säulen zu stellen:

  • eine stabile Investitionsquote zur Unterstützung der regionalen Wirtschaftsentwicklung
  • eine Stärkung der Einnahmebasis sowie
  • eine konsequente Sparpolitik, basierend auf einer umfassenden Aufgabenkritik.

Darüber hinaus wurde die Festlegung getroffen, in dieser Legislaturperiode nur Haushalte ohne Nettokreditaufnahme zu beschließen und keine neuen Schulden aufzunehmen. Die Schuldentilgung sollte
fortgesetzt werden, um finanzielle Spielräume zu gewinnen. Diese Festlegungen wurden ohne Abstriche umgesetzt, wie der Umgang der rot-rot-grünen Koalition mit den beiden bisherigen Jahresabschlüssen zeigt.

Im April 2015 stellte der Staatssekretär für Finanzen, Dr. Hartmut Schubert (SPD) den Jahresabschluss 2014 vor. Der Allgemeinen Rücklage wurden neben dem Überschuss aus dem Haushaltsjahr 2013 in Höhe von 100 Mio. Euro weitere 179 Mio. Euro aus dem positiven Jahresergebnis 2014 auch zur Absicherung konjunktureller Risiken der nächsten Haushaltsjahre zugeführt. Gleichzeitig wurden der Allgemeinen Rücklage Mittel in Höhe von 49 Mio. Euro für eine weitere Verringerung der Kreditaufnahme neben der bereits im Haushaltsplan veranschlagten Tilgung in Höhe von 65 Mio. Euro entnommen. Im Ergebnis konnte der Schuldenstand im Kernhaushalt im Vergleich zum Vorjahr um insgesamt 114 Mio. Euro reduziert werden. Der Finanzstaatssekretär wies darauf hin, dass die Höhe der Entnahme aus der Rücklage dabei der Summe entspräche, die erforderlich wäre, um den Schuldenstand in den Sondervermögen „Ökologische Altlasten“ und „Verbesserung wasserwirtschaftlicher Strukturen“ Teilvermögen „Wasserver- und Abwasserentsorgung“ auch in 2014 stabil zu halten, denn in diesem Sondervermögen wachsen die Schulden noch immer auf. Auf dieses Sondervermögen wird noch zurückzukommen sein.

Im Februar des vergangenen Jahres 2016 stellte die Finanzministerin Heike Taubert den Jahresabschluss für 2015 vor. Sie wies darauf hin, dass sie durch das Haushaltsgesetz verpflichtet sei, den Haushaltsvollzug ausgeglichen zu gestalten und ein mögliches Mehrergebnis entweder zur Schuldentilgung oder zur Bildung einer Haushaltsausgleichsrücklage zu verwenden. "Ich habe deshalb entschieden, mit dem Mehrergebnis Schulden in Höhe von 73,5 Millionen Euro zu tilgen, um damit den Schuldenaufwuchs in den Sondervermögen („Ökologische Altlasten“ und „Verbesserung wasserwirtschaftlicher Strukturen“) auszugleichen. Ich habe zudem Kredite in Höhe von 26,5 Millionen Euro planmäßig zurückgeführt und damit zur weiteren Zinsersparnis für den Freistaat Thüringen beigetragen. Zum anderen werde ich den Betrag von 139,1 Millionen Euro der Haushaltsausgleichsrücklage zuführen, um Vorsorge für künftige Anforderungen an den Landeshaushalt zu treffen.“
Nachdem bereits mit dem Jahresabschluss 2014 durch die rot-rot-grüne Koalition 114 Millionen Euro für die Schuldentilgung eingesetzt worden waren, setzte die Koalition ein Jahr später erneut eine Summe von 100 Millionen Euro für die Tilgung von Schulden ein. Die Rücklagen des Freistaats Thüringen betrugen mit dem Jahresabschluss 2015 unter Berücksichtigung der für 2016 und 2017 geplanten Entnahmen insgesamt rund 228 Millionen Euro. Die Finanzministerin: „Mit diesem Vorgehen knüpfe ich nahtlos an meine Entscheidung zum Jahresabschluss 2014 an. Durch die Verhinderung von Schuldenaufwuchs und die Rückführung bestehender Schulden leisten wir einen wesentlichen Beitrag für eine langfristig solide und nachhaltige Haushaltspolitik und diese ist im Interesse unseres Landes. Zugleich behalten wir mit der Bildung der Rücklage um 139 Millionen Euro die notwendige Flexibilität, um auf sich verändernde wirtschaftliche und finanzpolitische Rahmenbedingungen reagieren und kommende Herausforderungen in schwierigen Situationen und bei der Gestaltung des Landes besser meistern zu können“.

Sondervermögen Zukunftsinvestitionen vs. in Schattenhaushalte ausgelagerte Schulden

Wer den Vorschlag zur Bildung eines »Sondervermögen Zukunftsinvestitionen« in Thüringen kritisieren möchte, könnte darauf verweisen, dass der Koalitionsvertrag der drei Mitte-Links-Parteien die Schaffung von Sondervermögen ausschließt. Formuliert wird im Abschnitt "Nachhaltige Haushalts- und Finanzpolitik":

"Eine Verlagerung von Verpflichtungen des Landes auf Sondervermögen, landeseigene Gesellschaften
und juristische Personen des öffentlichen Rechts wird die Koalition nicht vornehmen. [...]"

Einen Ausschluss der von Keller/Fischer/Hoff vorgeschlagenen Investitionsrücklage bedeutet dies zunächst nicht, da diese in Übereinstimmung mit dem Koalitionsvertrag steht, der im selben Abschnitt
ausführt: "Haushaltsüberschüsse werden auch für die
Bildung einer Konjunkturausgleichsrücklage verwendet."

Das Modell von Öffentlich-Öffentlicher Partnerschaft (ÖÖP), das im von Keller/Fischer/Hoff vorgeschlagene Modell der Kulturinvestitionen (Vorschlag 5) sieht vor, dass

  1. Zunächst eine entsprechende Verständigung innerhalb der Thüringer Koalition über ein «Sondervermögen Zukunftsinvestitionen» hergestellt wird.
  2. Anschließend würde die Thüringer Landesregierung über eine ihrer Beteiligungen eine privatrechtlich organisierte Kulturinvestitionsgesellschaft (KIG) gründen. Zu diesem Zweck kämen sowohl die Thüringer Aufbaubank (TAB) als auch die Landesentwicklungsgesellschaft (LEG) in Betracht. Der Zweck der KIG wäre die Realisierung von Investitionspartnerschaften mit Thüringer Kommunen für die Sanierung und Ertüchtigung insbesondere von Theatern und Museen, aber auch Schlössern, Burgen und Herrenhäusern, die wirtschaftlich genutzt werden, in ihrem Verantwortungsbereich.
  3. Da die in Rede stehenden Kulturliegenschaften sich in der Regel im Eigentum oder der Trägerschaft von Kommunen befinden, wäre die KIG gemeinsam mit einem von den an einer Beteiligung interessierten Kommunen zu bildenden Zweckverband zu gründen. Die Einbeziehung der Stiftung Schlösser und Gärten in die gemeinsame Trägerschaft wäre zu prüfen. Als anerkannter Partner bei der Sanierung und Ertüchtigung sowie dem Betrieb von Schlössern und Gärten wäre eine Einbeziehung in mehrfacher Hinsicht sinnvoll. Die Gesellschaft müsste kreditfähig sein. Mittel aus dem Sondervermögen könnten als Sicherheit und Hebel für eine Kreditaufnahme am Kapitalmarkt bereitgestellt werden. Das Land könnte in eine solche Gesellschaft zunächst die Kulturliegenschaften im eigenen Verantwortungsbereich einbringen, die an einer Investitionspartnerschaft interessierten Kommunen müssten dem oben genannten Zweckverband beitreten und ihre für eine Sanierung relevanten Kulturliegenschaften an die KIG übertragen. Die rechtliche Form der Übertragungen muss – um wirtschaftlich vertretbar zu sein – so ausgestaltet sein, dass sie grunderwerbssteuerneutral erfolgen kann. Entsprechende Instrumente, wie beispielsweise das Nießbrauchsrecht, sieht das deutsche Rechtssystem vor.
  4. Die KIG übernähme in diesem Modell die Sanierung der Liegenschaften in eigener Regie und mit Mitteln, die sie selbstständig am Kapitalmarkt requiriert. Die Refinanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgt über Leistungsentgelte der jeweiligen Kommune bzw. des Landes, die diese ihrerseits aus Eintrittsgeldern und Zuwendungen refinanzieren.

Auch dieses Modell widerspricht nicht der Koalitionsvereinbarung von rot-rot-grün, in der formuliert ist "Die wirtschaftliche Tätigkeit von Landesgesellschaften oder die begründete Bildung von Sondervermögen ist davon [Ausschluss der Übertragung von Verbindlichkeiten des Landes auf Sondervermögen] unberührt."

Ist es davon unabhängig aber finanzpolitisch vernünftig dies zu tun? Mit Blick auf die Notwendigkeit einer verstärkten öffentlichen Investitionstätigkeit in jedem Fall, wie im genannten Blog-Beitrag einleitend ausgeführt wird.

Doch auch ein Blick über Thüringen hinaus zeigt, dass es sich bei den Vorschlägen für eine nachhaltige Thüringer Investitionspolitik keineswegs um lebensfremde Überlegungen handelt:

  • Im genannten Blog-Beitrag von Keller/Fischer/Hoff zeigen wir, dass in Hamburg unter verschiedenen Koalitionen ein Modell öffentlich-öffentlicher-Partnerschaft zur Schulbau-Sanierung praktiziert wird.
  • In Berlin wurde 2014 durch die damals regierende rot-schwarze Koalition das »Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt (SIWA)« auf den Weg gebracht. Es handelt sich dabei um ein Sondervermögen gem. §§ 26 Abs. 2, 113 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung Berlins. Aus dem Sondervermögen werden Investitionen in die Infrastruktur des Landes Berlin mit einem besonderen Fokus auf dem Neubau oder der Erweiterung von landeseigenen Schulen, Hochschulen, Kitas sowie digitaler und sonstiger sozialer Infrastruktur, den Unterkünften des studentischen Wohnens, der Verkehrsinfrastruktur sowie Sportanlagen und Multifunktionsbädern finanziert. Die rot-rot-grüne Koalition, die seit Dezember in Berlin regiert, hat ebenfalls ein Modell des ÖÖP im Schulbau in ihrem Koalitionsvertrag verankert.
  • Die Finanzhilfen zur Förderung investitionsschwacher Kommunen, basierend auf dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz (KInvFG) sind ebenfalls als Sondervermögen des Bundes strukturiert. Insbesondere auf Bundesebene lassen sich unterschiedliche Formen der Sondervermögen ermitteln, mit dem European Recovery Programm, das ursprünglich aus dem Marshalfund entstand, existiert ein Sondervermögen, das unverzichtbares Instrument der Mittelstandsförderung des Bundes ist, sogar seit den 1950er Jahren.

Sind Sondervermögen, also tatsächlich eine Art schleichendes Gift nachhaltiger Haushaltspolitik, wie der CDU-Finanzpolitiker Kowalleck zu suggerieren meint? Darauf gibt es zwei Antworten.

  1. Sondervermögen können riskante Schattenhaushalte mit erheblichen negativen Auswirkungen sein. So entschied, mit dem Blick auf die Landtagswahl 2004 und dem Ziel, diese für die Union erfolgreich zu absolvieren, der damalige Ministerpräsident und Landesvorsitzende der Thüringer CDU, Dieter Althaus, ein sogenanntes Sondervermögen »Verbesserung wasserwirtschaftlicher Strukturen« besteht aus zwei Teilvermögen, dem Teilvermögen »Fernwasser« und dem Teilvermögen »Beitragserstattung Wasserver- und Abwasserentsorgung« zu errichten. Dieses Sondervermögen wurde nur zu dem Zweck gebildet, der Öffentlichkeit solides Haushalten vorzugaukeln. In Wirklichkeit wurden darin von Dieter Althaus und der allein regierenden CDU Hunderte Millionen Euro an Schulden gebunkert. Die Prinzipien Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit wurden weitgehend außer Kraft gesetzt. Die Konsequenzen hat die amtierende rot-rot-grüne Landesregierung zu tragen, wie oben dargestellt wurde.
  2. Sondervermögen, die dem Wertverlust öffentlicher Infrastrukturen entgegenwirken und die Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand anregen bzw. einen aktiven und nachhaltigen Beitrag der Wirtschaftsförderung darstellen, können nützlich sein, wie die oben angeführten Beispiele aus Berlin, Hamburg und dem Bund zeigen. Ihr Sinn erschließt sich vor allem denen, die nicht, wie Kowalleck, das zwar grundgesetzlich verankerte deswegen jedoch keineswegs sakrosante Instrument der Schuldenbremse zum ideologischen Fetisch erheben und stattdessen einer ökonomisch-rationalen Haushalts- und Finanzpolitik verpflichtet sind, wie dies die Thüringer rot-rot-grüne Landesregierung tut.