Budgethilfe benötigt Kompetenzen in der Haushaltskontrolle

Benjamin-Immanuel Hoff

Der aktuelle Geberdiskurs zielt darauf ab, die Effizienz, Wirksamkeit und Signifikanz der Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. Im Rahmen dieser Veränderungen nimmt die Budgethilfe, eine wichtige aber nicht unumstrittene Rolle ein. Es hat sich jedoch gezeigt, dass bei der Durchführung der Budgethilfe und auf Seiten ihrer Kritiker die Beiträge funktionierender Haushaltskontrolle immer noch vernachlässigt werden.

In der Mehrheit der ärmsten Entwicklungsländer bestehen erhebliche Defizite im öffentlichen Haushaltswesen, obwohl in vielen dieser Länder die formalen Regeln und Prozesse eine ordnungsgemäße Ausführung des Haushaltsplans erlauben würden. Obwohl diese Regierungen vielfach durchaus politisches Interesse an Good Governance haben, sind sie aufgrund dieser Defizite nicht in der Lage, ihre Entwicklungsstrategien umzusetzen und öffentliche Ressourcen den strategischen Prioritäten entsprechend einzusetzen.

Die aus dieser Situation entstehenden Risiken belasten insbesondere die armutsrelevanten Sektoren, die im Zentrum von Entwicklungsstrategien stehen, aber darüber hinaus in treuhänderischer Form auch die Geber, deren Bereitschaft zur Unterstützung von Partnerländern durch Budgethilfe und vergleichbare Instrumente an eine entsprechende Risikobewertung gekoppelt ist.

Vor diesem Hintergrund und im Kontext eines Strategiewandels in der Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit haben die Geber die Notwendigkeit von Reformen der öffentlichen Finanzverwaltung in den Partnerländern erkannt. Die im März 2005 verabschiedete „Paris Declaration on Aid Effectiveness“ strebt in diesem Sinne eine neue Qualität bei Vereinbarungen zwischen Gebern und Entwicklungsländern zur Gestaltung künftiger Zusammenarbeit an. Darüber hinaus sieht sie, quasi im Vorgriff auf erwartete Erfolge eine deutliche Ausweitung der Budgethilfe vor.

Bei der Budgethilfe, die in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit mit einem umfassenderen Anspruch als Programmorientierte Gemeinschaftsfinanzierung (PGF) bezeichnet wird, zahlen die verschiedenen Geber ihre Mittel in einen gemeinsamen Finanzierungspool ein. Die Verantwortung für die Mittelverwendung liegt ausschließlich beim Partnerland, wobei sich die Geber und Partnerland vor Auszahlung der Mittel über Auflagen auf Basis der Poverty-Reduction-Strategy-Programs (PRSP) verständigen.

Neben der Benennung von Vorteilen der Budgethilfe, wie z.B. einer besseren Kohärenz (Alignment) der internen und externen Beiträge im Rahmen nationaler Programme, einer stärkeren Ausrichtung auf Ergebnisse und Wirkungen im Rahmen der EZ sowie einer Senkung der Transaktionskosten der EZ auf Nehmer- und Geberseite, wird auch Kritik an der Budgetfinanzierung geäußert.

Die Kritik stellt u.a. darauf ab, dass durch die Budgetfinanzierung die Spielräume der örtlichen Politiker und Verwaltungen einschränkt und angesichts von Gebervorgaben, das parlamentarische Budgetrecht zur bloßen Akklamation degeneriert. Darüber hinaus würden innenpolitisch die Verwaltungen gegenüber der Legislative gestärkt, wobei auch die Verwaltungsapparate nicht frei entscheiden dürften.

Notwendige Rahmenbedingungen der Budgethilfe

Diese Kritik ist ernst zu nehmen, da sie auf Risiken verweist, die geeignet sind, die Vorteile der Budgethilfe zu reduzieren bzw. sogar aufzuheben. Für den hier interessierenden Sachverhalt der Haushaltskontrolle stellen sich diese Risiken wie folgt dar:

§ Die Möglichkeiten zur Korruption und zum Missmanagement auf Partnerseite sind bei der Budgethilfe deutlich höher als bei der Einzelfinanzierung von Projekten, da die Geber sich weitgehend aus der Nachverfolgung der Mittelverwendung auf der Input-Seite zurückziehen.

§ Externe Mittel für entwicklungspolitisch sinnvolle Zwecke können interne Mittel freisetzen, die dann für entwicklungspolitisch fragwürdige Dinge eingesetzt werden. Im Extremfall finanzieren die Geber die sozialen Schlüsselsektoren während freiwerdende interne Ressourcen in das Verteidigungsbudget umgeleitet werden.

§ Die Ausweitung von Budgethilfe kann auch Probleme für die Ownership des Partnerlands beinhalten, da alle wichtigen Politik- und auch Budgetentscheidungen mit der Gebergemeinschaft abzustimmen sind und somit die Budgethoheit des nationalen Parlaments materiell eingeschränkt wird. Dies kann zu einer einseitigen Stärkung der Macht der Exekutive zu Lasten der Legislative sowie anderer Akteure (Zivilgesellschaft, dezentrale Strukturen) führen und die vielfach bestehende Schieflage zwischen starken Präsidenten und schwachem Parlament verstärken.

§ Die Budgethilfe führt zu einer Konzentration auf die Ausgabenseite des öffentlichen Haushalts in den Partnerländern. Entwicklungspolitik ist jedoch mehr als Ausgabenpolitik. Die Einnahmenseite des Haushalts, d.h. die Mobilisierung interner Ressourcen in den Partnerländern, darf nicht vernachlässigt werden.

Deutlich wird, dass die programmorientierte Entwicklungszusammenarbeit und insbesondere die Budgetfinanzierung an die Integrität und Kompetenz der Finanzverwaltung im Partnerland neue und höhere Anforderungen stellt. Die Empfängerländer von Budgethilfe müssen Voraussetzungen erfüllen bzw. diese Voraussetzungen schaffen, damit einerseits die Programmziele erreicht und andererseits treuhänderische Geberrisiken reduziert werden. Neben den treuhänderischen Risiken besteht bei den Geberländern ein erhebliches Interesse, die ordnungsgemäße Verwendung der Transfers festzustellen und gegenüber den heimischen Kontrollinstitutionen wie den Rechnungshöfen und Parlamenten sowie der Öffentlichkeit zu berichten.

Denn nicht vernachlässigt werden darf, dass es sich bei der Budgethilfe wie auch bei der Katastrophenhilfe oder der EZ insgesamt um grenzüberschreitende Staatsausgaben handelt, deren Finanzkontrolle auf rechtliche wie praktische Hindernisse stößt. Budgethilfe bedeutet Verzicht des Geberstaates auf effektive Kontrolle. Wenn das Parlament Haushaltsmittel für Budgethilfe zugunsten eines anderen Staates einsetzt, gibt es Einfluss- und Kontrollzuständigkeiten preis, die ihm die Finanzverfassung zuweist. Das Parlament ist nicht Herr, sondern nur Verwalter der öffentlichen Finanzen. Es hat treuhänderisch mit ihnen umzugehen im Dienste der Allgemeinheit, welche die Mittel aufbringt und es schuldet ihr Rechenschaft.

Budgetfinanzierung stellt demnach Anforderungen an die Finanzkontrolle der Geber- wie auch der Nehmerländer. Aus Mangel an hinreichend funktionsfähiger staatlicher Finanzkontrolle, z.B. durch Abwesenheit einer funktionsfähigen Obersten Rechnungskontrollbehörde wird diesem Anspruch bisher in vielen Ländern durch Wirtschaftsprüfungen Rechnung getragen, die durch private Unternehmen bzw. Kanzleien („Big Four“) durchgeführt werden. Obwohl damit zwar eine ordnungsgemäße Mittelverwendung nachgeprüft werden kann, widerspricht dieses Verfahren dem Ziel von Ownership und der Herausbildung von Capacity Development in den Partnerländern. Darüber hinaus wird die parlamentarische Verantwortung und Souveränität in den Partnerländern beschränkt.

Die britische Entwicklungshilfeagentur (DFID) nimmt insofern eine Vorreiterfunktion bei der Budgethilfe ein. Sie traf mit dem britischen Rechnungshof eine Vereinbarung, dass Budgethilfe nur mit den Ländern praktiziert wird, die Finanzkontrolle nach internationalen Standards durchführen.

Wenn das Ziel der Weltbank darin besteht, bis 2015 mehr als die Hälfte ihrer Afrika-Unterstützung als Budgethilfe abzuwickeln und das Volumen für die Länder südlich der Sahara bis dahin mit zusätzlichen bilateralen Zuwendungen zu verfünffachen, kommt dem Aufbau und der Unterstützung von Obersten Rechnungskontrollbehörden und der Etablierung einer demokratischen und leistungsfähigen öffentlichen Finanzkontrolle als Teil eines funktionsfähigen Budgetmanagements in den Partnerländern eine erhebliche Bedeutung zu. Budgetfinanzierung muss wesentlich stärker als bislang an die Existenz einer öffentlichen Finanzkontrolle, bestehend aus einer unabhängigen und funktionsfähigen Obersten Rechnungskontrollbehörde sowie einem Parlament, das zur Wahrnahme seiner Budgetfunktion, einschließlich der parlamentarischen Haushaltskontrolle befähigt ist, gekoppelt werden.

Einer stärkeren Orientierung auf die Bildung funktionsfähiger Finanzkontrolle in den Partnerländern kommt zudem eine über die Budgethilfe hinausweisende Funktion zu. Die Verbesserung von Governance bedarf institutioneller Anknüpfungspunkte und Instrumente, die nachhaltig in der rechtlichen und politischen Struktur des Partnerlandes verankert sind. Die Obersten Finanzkontrollbehörden sind in diesem Prozess deshalb von besonderer Bedeutung, weil sie wichtige Akteure der Korruptionsvermeidung und der Beförderung von effektiver Ressourcenverteilung bzw. Bewirtschaftung öffentlicher Güter sein können. Rechnungshöfe dienen demzufolge nicht nur der Kontrolle, sondern können auch ein wirksames Beratungsinstrument im Reformprozess sein.

Systematische Defizite

In der Realität vieler Entwicklungsländer sind die bestehenden Finanzkontrollinstitutionen freilich mit unzureichend ausgeprägter Gewaltenteilung sowie einer amorphen Verwaltungsstruktur konfrontiert. Zum Teil bestehen keine geregelten Beschäftigungsverhältnisse für öffentliche Bedienstete, und im Ergebnis von Regierungswechseln durch Wahlen werden nicht unbeträchtliche Teile des Verwaltungspersonals ausgetauscht, befördert oder abgestuft.

Eine vielfach unzureichende Bezahlung bzw. verzögerte oder gänzlich unterbleibende Gehaltszahlungen erhöhen die Korruptionsneigung und führen zur Einschränkung bei der Unabhängigkeit des Verwaltungshandelns.

Darüber hinaus herrschen bei der Verwaltungsrekrutierung oftmals Patronage- und nicht Qualitätsmerkmale vor. Diese und andere Rahmenbedingungen erschweren die externe Kontrolle erheblich und sind bei der Herausbildung bzw. Fortentwicklung externer Finanzkontrolle zu berücksichtigen.

Die Unabhängigkeit der Oberste Finanzkontrollinstitutionen ist deshalb unverzichtbare Voraussetzung ihrer Tätigkeit. Kann die Unabhängigkeit nicht staatlich gewährleistet werden, schwindet für die Steuerzahler die Möglichkeit, über die Verwendung ihrer Steuermittel zumindest mittelbar Rechenschaft zu erhalten, und es verringert sich der Antrieb zu Reformen in Verwaltung und Haushaltswesen. Zudem eröffnen sich Spielräume korruptiven und intransparenten Handelns. Aus diesem Grunde verabschiedete im Oktober 1977 die IX. Internationale Konferenz der Rechnungshöfe (INCOSAI) die „Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts“, in denen die Grundlagen unabhängiger und rechtsstaatlicher externer Finanzkontrolle festgelegt wurden. Die Lima-Deklaration bildet bis heute den Maßstab unabhängiger externer Finanzkontrolle und den Bezugsrahmen von Entwicklungshilfevorhaben zum Aufbau von Rechnungshöfen.

Gute Erfahrungen

Trotz dieser vielfach noch bestehenden systematischen Defizite kann die Entwicklungszusammenarbeit auf eine Vielzahl positiver Effekte der Existenz und Tätigkeit von Rechnungshöfen zurückblicken. An drei Fallbeispielen lässt sich dies verdeutlichen.

Bereits im Jahre 1993 wurde in Pakistan der Rechnungshof um die begleitende Kontrolle des 5-jährigen Sozialen Aktionsprogramms (SAP) in Höhe von 6 Mrd. US-Dollar gebeten, das insbesondere von multilateralen und bilateralen Geldgebern finanziert wurde. Im Rahmen dieser Begutachtungs- und Prüfungsfunktion identifizierte der Rechnungshof unter anderem zahlreiche Fälle von inkorrekter Standortauswahl, Scheinbeschäftigung, Beschäftigung unqualifizierter Arbeitskräfte, Nichterscheinen der Mitarbeiter am Arbeitsplatz und Unregelmäßigkeiten bei der Beschaffung von Material und Vorräten.

Indem der Rechnungshof die externen Begutachtungen bereits während der Umsetzung des SAP durchführte, trug er zum Erfolg des SAP bei, und fungierte als Partner für die Weiterentwicklung des Programms. Im Jahre 2002 nutzte die pakistanische Regierung den Rechnungshof erneut bei der Begleitung des mit 130 Mio. US-Dollar dotierten Hilfsprogramms für die Dürregebiete (DERA).

Die Erfahrung von Rechnungshöfen führt auch dazu, dass sie Partner, ggf. sogar Träger der Korruptionsprävention sein können. Sie verfügen sowohl über wichtiges Potenzial als Hinweisgeber (Whistleblower) bei der Korruptionsbekämpfung durch die Strafverfolgungsbehörden als auch über den Erfahrungsschatz zur Mitarbeit an Korruptionsvermeidungsstrategien. So führte im Jahre 2000 die Arbeit des Rechnungshofes von Sambia zur Aufdeckung von Korruption bei der Auftragsvergabe von Decken, Schulbänken und Medikamenten sowie bei der Liquidation von öffentlichen Unternehmen, die zur Unwirksamkeit des unvorschriftsmäßig besetzten Aufsichtsgremiums führten.

Sofern Rechnungshöfe mit der Kompetenz ausgestattet sind, die Wirtschaftsführung von Unternehmen mit staatlicher Beteiligung zu prüfen, und bei Privatisierungsverfahren begleitend beteiligt sind, können sie Licht in Schattenhaushalte bzw. Staatsunternehmen bringen. Dies stärkt nicht nur das Parlament und vermeidet unnötige Ausgaben. Es kann auch zu erheblichen Einsparungen führen. In Vietnam erzielte der dortige Rechnungshof nach eigenen Aussagen im Jahr 2001 nachweisbare Einsparungen in Höhe von 530 Mio. US-Dollar. Hinzu kommen der nicht zu beziffernde Präventiveffekt der Rechnungshoftätigkeit sowie die aufgrund seiner Prüfungen vorgenommene Reorganisation der staatlichen Eisenbahn.

Institutionen und Prozesse der externen Finanzkontrolle sind, wie gezeigt wurde, unverzichtbarer Bestandteil von Reformen im öffentlichen Haushaltswesen. Ihre Bedeutung steigt in dem Maße, in dem die Transparenz des Staatshaushaltes und der Verbleib sowie der Einsatz der programmfinanzierten Gelder in den Empfängerländern in den Vordergrund treten. Dabei zeigt sich, dass in der Regel der Bedarf und die Möglichkeiten zur Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen umgekehrt proportional zueinander stehen. Mit anderen Worten: Dem größten Bedarf an Veränderungen steht häufig das schwierigste politische Umfeld gegenüber. Gerade die deutsche Entwicklungszusammenarbeit verfügt jedoch über komparative Vorteile gegenüber anderen Geberländern, diese Probleme zu meistern.

Quellen:

BMZ 2001, Handreichung für die Mitwirkung an gemeinschaftlichen Finanzierungen mit anderen Gebern im Rahmen programmorientierter Entwicklungszusammenarbeit

Isensee, Josef 2006, Staatsrechtliche Aspekte der grenzüberschreitenden Finanzkontrolle, Vortrag auf dem Internationalen Symposium über die Stärkung der weltweiten öffentlichen Finanzkontrolle in Wien am 20. Juni 2006, S. 7. http://www.rechnungshof.gv.at/download/ISSGGA_2006/daten/pdf/8_Isensse_G.pdf

Leiderer, Stefan, 2004: Öffentliches Budgetmanagement in Entwicklungsländern: Analyseinstrumente und Ansatzpunkte der programmorientierten Entwicklungszusammenarbeit, DIE Berichte und Gutachten Nr. 7.

Molt, Peter 2006, Irreführender Optimismus, in: E+Z 10/2006, S. 380-382.