Stellungnahme zur Anhörung über das von der Fraktion DIE LINKE eingebrachte „Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst im Freistaat Sachsen“ (Drs. 5/4819)

Benjamin-Immanuel Hoff

Die Stellungnahme setzt sich im ersten Teil mit der Entwicklung des Rechts der Verbraucherinformation auseinander und umreißt damit den notwendigen Verständnisrahmen für die Bewertung des Gesetzentwurfes.

Im zweiten Teil werden die Grundzüge des Gesetzentwurfes dargelegt und eine Bewertung vorgenommen, die sich insbesondere der Frage landes- und bundespolitischer Regelungskompetenz widmet.

Das abschließende Fazit unterbreitet Vorschläge zum weiteren Vorgehen.

I. Verbraucherinformation als Bestandteil moderner Verbraucherpolitik und Recht bzw. Pflicht staatlicher Behörden

Im Marktgeschehen besteht zwischen der Anbieter- und der Nachfrageseite eine Informationsasymmetrie zu Lasten der Verbraucherinnen und Verbraucher. Die Feststellung, dass eine Selbstregulierung des Marktes keine effektive Deckung des Informationsbedarfs der Verbraucherinnen und Verbraucher zu garantieren in der Lage ist, liegt dem zwischenzeitlich in verschiedenen deutschen und europäischen Rechtsakten durchgesetzten neuen Recht der Verbraucherinformation zugrunde.[1]

Eine strukturelle Informationsasymmetrie zuungunsten der Verbraucher/-innen drückt sich nicht nur für die Nachfrageseite des Marktgeschehens negativ aus, sondern hat Folgewirkungen auch auf der Anbieterseite. Mangelndes Vertrauen der Verbraucher/-innen kann seinen Ausdruck u.a. in Konsumzurückhaltung finden. Der Bundesgesetzgeber formulierte deshalb in der Begründung zum „Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation“ (im Weiteren VIG):[2] „Als Folge des Handelns einzelner Unternehmen kann die gesamte Branche unter den ökonomischen Folgen leiden.“[3]

Wenn der Schutz von Verbraucher/-innen folglich „vor allem durch Bereitstellung von Information bewirkt“ wird, wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Glykol-Entscheidung[4] feststellte, dann ist nicht allein die Vermeidung volkswirtschaftlicher Effekte mangelnden Marktvertrauens das Ziel staatlicher Verbraucherinformation.

Einer durch Verbraucherinformation geprägten modernen Verbraucherpolitik liegt vielmehr das Leitbild der informierten Verbraucherinnen und Verbraucher zugrunde. Diese sind befähigt, sich souverän im Konsumalltag zu bewegen bzw. verantwortliche Entscheidungen treffen zu können. Der Staat hat Informations-, Interventions- und Vorbildrechte, ebenso wie –pflichten.

Das Land Berlin formuliert in diesem Sinne in seiner Verbraucherstrategie: „Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat die Spielräume staatlichen Handelns und die gesellschaftliche Akzeptanz dafür erweitert, denn es wurde deutlich, welche negativen Konsequenzen der Verzicht auf erforderliche Regulierungen wirtschaftlichen Handelns hat. Der Staat ist in der Verbraucherpolitik in seiner Aufsichts- und Kontrollfunktion gefragt. Er muss seine Schutzfunktion vor wirtschaftlichen Fehlentwicklungen wahrnehmen und eingreifen, wenn Marktversagen vorliegt. Er hat die Aufgabe, den Rahmen so zu gestalten, dass der Markt den Menschen dient. Darüber hinaus hat der Staat dort, wo er selbst als Eigentümer oder Teilhaber wirtschaftlich tätig ist, eine Vorbildfunktion wahrzunehmen“.[5]

a) Rechtsprechung zum Umfang und zur Qualität der Verbraucherinformation

Das Recht der Verbraucherinformation in Deutschland ist eine „Frucht von Skandalen“, wie Schoch formuliert.[6] Auch der Bundesgesetzgeber nimmt die Lebensmittelskandale der jüngeren Vergangenheit in der Begründung zum VIG zum Ausgangspunkt seines Handelns.

In höchstrichterlicher Rechtsprechung sind Maßstäbe für die Bewertung staatlicher Informationstätigkeit als Grundrechtseingriff entwickelt worden. Der bereits zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes lag eine Klage derjenigen Unternehmen zugrunde, die unter namentlicher Bezeichnung in veröffentlichten regierungsamtlichen (Warn)Listen Warnlisten mit den Abfüllerbezeichnungen und Produktnamen Diethylenglykol-(DEG)-haltiger Weine aufgeführt waren.

Das BVerfG, das in seiner Entscheidung ebenfalls Bezug auf die These der Informationsasymmetrie nahm, formulierte: „Grundlage der Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs ist ein möglichst hohes Maß an Informationen der Marktteilnehmer über marktrelevante Faktoren. Erst die Informiertheit der Marktteilnehmer ermöglicht eine an den eigenen Interessen orientierte Entscheidung über die Bedingungen der Marktteilhabe. (…) Fehlen beispielsweise den Verbrauchern entscheidungserhebliche Informationen, können sie nicht hinreichend beurteilen, ob das Angebot für sie bedarfsgerecht ist. (…) Die am Markt verfügbaren Informationen sind häufig nicht vollständig. Informationen werden vielfach in selektiver Weise verbreitet. Auch haben nicht alle am Markt verfügbaren Informationen gleich gute Voraussetzungen, um von ihren Adressaten aufgenommen zu werden.“[7]

Daraus zog das BVerfG die Schlussfolgerung, dass es „die Funktionsweise des Marktes (fördere), wenn in solchen Situationen durch zusätzliche, gegebenenfalls auch staatliche Informationen Gegengewichte gesetzt werden oder wenn die überlegene Informationsmacht einzelner Marktteilnehmer ausgeglichen wird.“[8]

Bereits zwölf Jahre zuvor hatte das Bundesverwaltungsgericht zum gleichen Sachverhalt in einer Grundsatzentscheidung ausgeführt: „eines der wichtigsten Mittel, das der Regierung (…) zur Verfügung steht, ist die Information der Öffentlichkeit durch sachgerechte Aufklärungsarbeit“, da dieses Mittel geeignet ist, „die Verwirklichung bestehender Gefahren zu verhindern, indem diese den Betroffenen aufgezeigt und Wege zu ihrer Beseitigung gewiesen werden“.[9]

Nach BVerwG kann daher nicht ernsthaft bezweifelt werden, dass die Regierung das Recht haben muss und über dieses verfügt, „zur Abwehr schwerwiegender Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter die Öffentlichkeit umfassend über die gegebene Sachlage zu informieren“.[10]

Die mit der staatlichen Öffentlichkeitsinformation verfolgten Ziele lassen sich vielfach nicht erreichen, wenn die konkrete Benennung der Quelle der Gefährdung und deren genaues Ausmaß nicht konkret bezeichnet werden dürften, da die Regierung dann auf allgemeine Warnungen beschränkt wäre. Diese würden freilich „weder die nötige Effektivität gewährleisten noch das Risiko ausschalten, dass Unbeteiligte (Marktteilnehmer – BIH) ohne Not durch diese Warnungen Nachteile erleiden würden“.[11]

Da es sich bei den staatlichen Verbraucherinformationen um einen Grundrechtseingriff handelt, ist die inhaltliche Richtigkeit einer wettbewerbserheblichen Information grundsätzlich Voraussetzung für die an Markttransparenz orientierte Zielerreichung. Doch selbst wenn trotz sorgfältiger Prüfung durch die staatliche Stelle Unsicherheiten über die Richtigkeit bestehen, schließt dies eine aktive Verbraucherinformation nach Sichtweise des BVerfG nicht aus. Vielmehr haben die staatlichen Behörden die Marktteilnehmer auf diese Einschränkung hinzuweisen, „um sie in die Lage zu versetzen, selbst zu entscheiden, wie sie mit der Ungewissheit umgehen wollen“.[12]

Art. 12 Abs. 1 GG schützt laut BVerfG folglich nicht vor der Verbreitung von Informationen am Markt die für das wettbewerbliche Verhalten der Marktteilnehmer von Bedeutung sein können selbst wenn die Inhalte sich auf einzelne Wettbewerbspositionen nachteilig auswirken, sofern diese zutreffend und sachlich gehalten sind.[13]

b) Europarechtliche Maßgaben staatlicher Verbraucherinformation

Unabhängig von der Ausformung des deutschen Verbraucherinformationsrechtes, auf das nachstehend eingegangen wird, bestehen zwischenzeitlich europarechtliche Vorgaben zur aktiven Verbraucherinformation. Nach Artikel 10 der VO [EG] Nr. 178/2002 müssen die Behörden im Falle, eines hinreichenden Verdachts, dass ein Lebensmittel ein Risiko für die Gesundheit von Menschen mit sich bringen kann, je nach Art und Schwere und Ausmaß des Risikos geeignete Schritte unternehmen, um die Öffentlichkeit über die Art des Gesundheitsrisikos aufzuklären.[14]

c) Das Recht der Verbraucherinformation in Deutschland

Mit der Beschlussfassung des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation (VIG), das am 1. Mai 2008 in Kraft trat, wurde erstmals in Deutschland ein Verbraucherinformationsgesetz geschaffen und im Weiteren Änderungen am Lebensmittel- und Futtergesetzbuch (LFGB) und am Weingesetz vorgenommen.

Mit § 40 Abs. 1 Satz 1 LFGB wird die unter b) dargelegte europarechtliche Maßgabe ausgestaltet, nach der die zuständige Behörde die Öffentlichkeit unter Nennung der Bezeichnung des Lebensmittels und des Lebensmittelunternehmens, unter dessen Namen oder Firma das Lebensmittel hergestellt oder behandelt wurde oder in den Verkehr gelangt ist, informieren soll. Daneben sind weitere Tatbestände benannt, in denen eine Information der Öffentlichkeit in gleicher Art und Weise erfolgen soll. So unter anderem bei:

- Verstößen gegen Vorschriften zum Schutz der Verbraucher vor Täuschung (Nr. 2 lit. b)

- in den Verkehr gelangten ekelerregenden Lebensmitteln (Nr. 4).

Das VIG stellt neben diese Regelungen im LFGB eine weitere Befugnisnorm zur behördlichen Bevölkerungsinformation. Nach § 5 Abs. 1 S. 2 VIG „kann die informationspflichtige Stelle Informationen, zu denen (an sich: individuell) Zugang zu gewähren ist, auch unabhängig von einem Antrag, also von Amts wegen, über das Internet oder in sonstiger Weise, öffentlich zugänglich machen“.[15] Außerhalb der zitierten Regelung des LFGB, die eine vorrangige Spezialvorschrift zur Verbraucherinformation insbesondere zum Zweck der Gefahrenabwehr darstellt, ist § 5 Abs. 1 Satz 2 VIG „auf alle fachgesetzlich nicht geregelten Sachverhalte anwendbar, also vor allem unterhalb der Schwelle der Gefahrenabwehr und jenseits des Gesundheitsschutzes. Dass die Ausschluss- und Beschränkungsgründe (§ 2VIG) auch bei der von Amts wegen erfolgenden öffentlichen Verbraucherinformation zu beachten sind, versteht sich“.[16]

Die zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse über die Wirkung des VIG in der Praxis sind unter anderem in einem Bericht der Bundesregierung über die Ergebnisse der Evaluation des VIG dokumentiert.[17] Darüber hinaus wurden durch das Land Berlin zwei Anträge auf Änderung des VIG mit dem Ziel sowohl einer Behebung der erkannten Mängel hinsichtlich der Durchsetzung der Verbraucherinformation als auch zur gesetzlichen Klarstellung der Kompetenzen amtlicher Lebensmittelüberwachungsbehörden, die Erkenntnisse der Kontrolltätigkeit eigenständig zu veröffentlichen (vgl. d)) in den Bundesrat eingebracht, über die bislang nicht entschieden wurde.[18]

Das BMELV hat am 3. Februar 2011 einen Gesetzentwurf zur Überarbeitung des Verbraucherinformationsgesetzes[19] veröffentlicht. Der Entwurf dient der Umsetzung des am 14. Januar 2011 vorgestellten Aktionsplans "Verbraucherschutz in der Futtermittelkette" sowie der Erklärung der Verbraucherschutz- und Agrarminister der Bundesländer vom 18. Januar 2011. Mit den Änderungen möchte die Bundesregierung nach eigener Aussage folgende Ziele erreichen:

- Verbesserung der aktiven Information der Öffentlichkeit, insbesondere durch die neue Verpflichtung zur zwingenden Veröffentlichung aller Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften,

- Erhöhung der Bürgerfreundlichkeit bei der Bearbeitung individueller Anfragen und Straffung von Verwaltungsverfahren,

- Erleichterung der Rechtsauslegung und Erhöhung der Rechtssicherheit für die Behörden vor Ort und

- Ausweitung des Anwendungsbereiches des Gesetzes auf alle Verbraucherprodukte.[20]

Der Gesetzentwurf sieht sowohl eine Änderung des VIG (Art. I) als auch des LFGB (Art. II) vor.

Neben dieser Änderung des LFGB liegt dem Deutschen Bundestag der Entwurf eines Zweiten Entwurfs des LFGB[21], eingebracht von der Bundesregierung, vor, mit dem Schlussfolgerungen aus dem Dioxin-Skandal gezogen werden sollen. Mit den Stimmen der Unionsfraktionen, der SPD und der FDP gegen die Stimmen der LINKEN und der Grünen wurde der Gesetzentwurf inzwischen in geänderter Fassung dem Deutschen Bundestag zur Zustimmung empfohlen.[22]

d) Das Pankower Smiley-Projekt und die Negativliste als neues Instrument der Verbraucherinformation und der Transparenzbeschluss der Verbraucherschutzministerkonferenz

Im Berliner Bezirk Pankow wurde auf Initiative des Senats von Berlin im Rahmen der amtlichen Lebensmittelüberwachung ein sogenanntes Smiley-System eingerichtet. Dieses Modell, das auf dem Vorbild der dänischen Lebensmittelüberwachung basiert, besteht aus zwei Säulen:

- einer freiwilligen Smiley-Kennzeichnung in den Betrieben sowie der Veröffentlichung einer Positiv-Liste im Internet auf der Basis einer freiwilligen Vereinbarung sowie

- einer Negativ-Liste, die ebenfalls im Internet veröffentlicht wird und in der das Veterinär- und Lebensmittelaufsichtsamt Pankow Betriebe veröffentlicht, die in einer Weise, die mindestens den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt, gegen rechtliche Regelungen verstoßen haben.

Anders als Lebensmittelwarnungen, wie unter a) beschrieben, stellt die Negativliste eine bloße Informationsmöglichkeit dar, ohne den Adressaten zu einem bestimmten Verhalten aufzufordern. Zudem enthält die Negativliste eine doppelte Zielrichtung:

- Adressat sind nicht allein die Verbraucher/-innen, denn durch die Veröffentlichung soll eine Verhaltenslenkung bei den Betreibern von Gaststätten dahingehend bewirkt werden, sich so zu verhalten, dass keine Verstöße bei den Kontrollen der Veterinär- und Lebensmittelaufsichtsbehörden auftreten.

- Die Verbraucherinnen und Verbraucher sollen über die amtlichen Kontrollergebnisse informiert werden. Damit ist mittelbar eine Verbraucherlenkung intendiert, jedoch wird keine explizite Verzehrempfehlung oder Warnung ausgesprochen. Der materielle Unterschied zur Verbraucherwarnung ist offensichtlich, denn ob die Verbraucher/-innen sich an der Verbraucherinformation orientieren ist nicht sicher und es ist insbesondere kein Ziel dieser Verbraucherinformation.[23]

Wie Schink unter anderem mit Verweis auf Wollenschläger[24] darlegt, ist die Negativliste „als Informationsmittel über Tatsachen zu bewerten, das zwar mittelbare Wirkungen verursachen kann, jedoch als bloße Tatsachenmitteilung keinen Eingriff in die Grundrechte der Betreiber aus Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. I oder 13 Abs. I GG darstellt“.[25]

Insbesondere dieser Berliner Modellversuch der neuen Verbraucherinformation führte am 17. September 2010 zu einem Beschluss der Verbraucherschutzministerkonferenz (im Weiteren: VSMK) mit folgendem Wortlaut:

„Die Verbraucherschutzminister halten es für sinnvoll, ein bundesweit verbindliches Modell zur Transparentmachung von Ergebnissen der amtlichen Lebensmittelkontrolle mit einheitlichen Bewertungsmaßstäben einzuführen und eine geeignete rechtliche Grundlage für eine betriebsbezogene Veröffentlichung in allgemein verständlicher Form zu schaffen“.[26]

Auch wenn das Berliner Smiley- und Negativlisten-Modell keiner Rechtsgrundlage bedurfte, wie Schink zutreffend feststellt, sprach gleichwohl das Bedürfnis der Rechtssicherheit im amtlichen Vollzug dafür, durch eine gesetzliche Regelung die Akzeptanz hinsichtlich der Transparenz amtlicher Lebensmitteltransparenz zu erhöhen.

Die Sondersitzung der Verbraucherschutzminister vom 19. Mai 2011 fasste deshalb, mit dem Ziel der bundesweiten Einführung eines entsprechenden Transparenzsystems, und auf Grundlage eines Vorschlags der für Verbraucherschutz zuständigen Abteilungsleiter/-innen der Ministerien des Bundes und der Länder folgenden Beschluss:

„Die VSMK nimmt den Beschluss der LAV für ein bundeseinheitliches Modell zur Transparentmachung der Kontrollergebnisse von Lebensmittelunternehmen zur Kenntnis und bedankt sich für die Vorbereitung.

Die VSMK spricht sich für eine für Verbraucherinnen und Verbraucher erkennbare Transparenz der Lebensmittelüberwachung aus. Sie hält den Vorschlag zur inhaltlichen Ausgestaltung des bundeseinheitlichen Modells für grundsätzlich geeignet, auf Grundlage einheitlicher Bewertungsmaßstäbe eine betriebsbezogene Veröffentlichung in allgemein verständlicher Form durchzuführen. Damit kann das angestrebte Ziel einer besseren Information über die Kontrollergebnisse der Lebensmittelüberwachung für die Verbraucher und Verbraucherinnen gut umgesetzt werden.

Die VSMK befürwortet eine rasche bundesweite Einführung des Modells, möglichst zum 01.01.2012. Das BMELV wird gebeten, zügig einen Vorschlag für die rechtliche Umsetzung in Abstimmung mit den Ländern vorzulegen und in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen, der gewährleistet, dass die damit verbundenen Kosten gering gehalten werden können.“[27]

II. Bewertung des Gesetzentwurfes Drs. 5/4819

a) Wesentlicher Regelungsgehalt

§ 1 Abs. 5 SächsGDG n.F., eingebracht von der Fraktion DIE LINKE im Sächsischen Landtag, normiert das Recht bzw. die Pflicht der Behörden des öffentlichen Gesundheitsdienstes (im Folgenden: ÖGD) die Öffentlichkeit über bedeutsame Sachverhalte des Gesundheitsschutzes zu informieren, soweit ein besonderes Interesse der Allgemeinheit besteht und dieses die schützenswerten Belange der Betroffenen überwiegt.

Dem entspricht auf der anderen Seite ein Anspruch der Verbraucherinnen und Verbraucher auf Zugang zu den bei den zuständigen Behörden vorhandenen Informationen. Die Erfüllung des Anspruchs wird insbesondere durch die Benennung von Produkten und deren Hersteller bzw. Inverkehrbringer erfüllt.

Der Paragraph listet in Regelbeispielen auf, wann ein besonderes Interesse der Allgemeinheit anzunehmen ist (Rechtsverstöße gegen gesundheitsschützende Vorschriften bei Produkten; hinreichende Anhaltspunkte für gesundheitsgefährdende Erzeugnisse; Gefahr erheblicher Nachteile für Konkurrenten, die rechtmäßig handeln).

Der Katalog der Überwachungsaufgaben (§ 8 Abs. 2 SächsGDG n.F.) der Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärämter wird in Nr. 3 über die bloße Ein- und Ausfuhr vom Rohstoffen, von Lebensmitteln etc. auf den grundsätzlichen „Verkehr“ erweitert und zudem der Bereich der Futtermittel für Tiere aufgenommen. Nr. 8 erstreckt die Aufgaben auf die Überwachung der allgemeinen Kennzeichnungspflicht.

Als Konsequenz aus dem Dioxin-Skandal soll der Kreis der Meldepflichtigen bei nicht sicheren Lebensmitteln auf private Laboratorien, die Analysen von Lebens- und Futtermittel im Auftrag von Unternehmen durchführen, ausgeweitet werden.

b) Inhaltliche Bewertung

Der Gesetzentwurf nimmt die aktuellen Ereignisse im Bereich der Lebensmittelsicherheit (Dioxin-Skandal) zum Anlass, um den Informationsanspruch der Verbraucher/-innen zu verbessern. Dazu sollen die Behörden des ÖGD, in diesem Falle die Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärämter des Freistaates Sachsen sowohl berechtigt als auch verpflichtet werden, die Öffentlichkeit über die im Interesse des Gesundheitsschutzes liegenden Sachverhalte zu informieren, wenn

- ein besonderes Interesse der Allgemeinheit besteht und

- das öffentliche Interesse überwiegt.[28]

Darüber hinaus besteht das Anliegen des Gesetzentwurfes darin,

- fachliche Kriterien für eine qualitativ hochstehende Kontrolle durch die Behörden des ÖGD sowie

- Maßgaben für deren angemessene personelle Ausstattung landesweit verbindlich festzulegen.[29]

Zu begrüßen ist, dass die einbringende Fraktion mit dem Gesetzentwurf zügig auf die sich im Dioxin-Skandal vom Anfang des Jahres erneut gezeigten Missstände in der Lebensmittel- und Veterinärsicherheit reagiert und Vorschläge für eine verbesserte Verbraucher/-inneninformation im Freistaat unterbreitet hat. Diese sind im nachstehenden Abschnitt einer rechtlichen Bewertung zu unterziehen.

Ein besonderes Augenmerk ist inhaltlich auf die vorgesehene Regelung in § 4 Abs. 2 SächsGDG zu legen. Die Linksfraktion sieht hier die Ermächtigung zur Schaffung einer Rechtsverordnung beim für Verbraucherschutz zuständigen Staatsministeriums vor, mittels derer landeseinheitliche Kriterien der personellen und sächlichen Ausstattung sowie der fachlichen Kriterien zur Qualitätssicherung geschaffen werden sollen.

Diese Regelung wäre geeignet, die Umsetzung der am 01.01.2006 in Kraft getretene EU-Kontrollverordnung (EG (VO) Nr. 882/2004 sowie das EU-Hygienerecht als unmittelbar geltende Rechtsvorschriften für alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union auch im Freistaat Sachsen zu befördern.

Die genannten Verordnungen beinhalten Festlegungen allgemeiner und spezieller Anforderungen des Lebensmittelrechts und Verfahren zur Lebensmittelsicherheit nach dem Grundsatz „Vom Stall auf den Tisch“. Damit wird im Unterschied zum alten Lebensmittelrecht, die Einheit von Lebensmitteln, Futtermitteln, Tiergesundheit und Tierschutz als Gesamtaufgabenstellung des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Ganzheitliches Lebensmittelrecht) postuliert. Zur Durchführung dieser ordnungsbehördlichen Pflichtaufgaben haben die Mitgliedsstaaten die, für die Überwachung zuständigen Ämter sowohl hinsichtlich personeller, als auch finanzieller und technischer Aspekte so auszustatten, dass Überwachungen in der gesetzlich vorgeschriebenen Anzahl, mit der notwendigen Tiefe und frei von Interessenskonflikten durchgeführt werden können.

Nicht zuletzt die Entscheidung der Sonder-VSMK vom 19. Mai 2011, zu Beginn des kommenden Jahres ein bundesweites System der Lebensmittelkontrolltransparenz zu starten, hat bundesweit das Bewusstsein dafür geschärft, dass über alle Länder hinweg – wenn auch mit unterschiedlicher Intensität - die finanziellen und materiell-technischen Bedingungen unter denen Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärbehörden arbeiten, die Einhaltung der Grundsätze Europäischer Rechtsvorschriften erschwert. Nicht in jedem Fall sind die Behörden in der Lage, die vorgesehenen Kontrollfrequenzen einzuhalten, die nach der AVVRüb u.a. vorgesehen sind.

Vor diesem Hintergrund könnte die Festlegung eines einheitlichen Systems der Personal- und Sachausstattung der Behörden insoweit ein Fortschritt sein, wenn damit auch die entsprechende Zuweisung von Mitteln an die Kommunen verbunden ist. Die Kommunen des Freistaates werden einen derartigen Eingriff in ihre Organisationshoheit nur dann zu akzeptieren bereit sein, wenn der Festlegung von Standards auch entsprechende Zuweisungen folgen.

c) Rechtliche Bewertung

Der Gesetzentwurf geht davon aus, dass der sächsische Landesgesetzgeber über die Kompetenz verfügt, Regelungen zur Überwachung der Anforderungen des Gesundheits- und Verbraucherschutzes im Verkehr mit Lebensmitteln einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, Trinkwasser, Genussmittel, kosmetischen Mittel und Bedarfsgegenstände sowie Futtermittel zu treffen.[30] Diese mögliche Rechtsauffassung wird trotz Sympathie mit dem darin ausgedrückten Gestaltungsinteresse des Freistaates unter Verweis auf die konkurrierende Gesetzgebung[31] nicht geteilt.

27. Gesetzgebungskompetenz

Der Bund hat aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 und 20 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG das VIG geschaffen.

Auch das Recht der Lebensmittel, Futtermittel und Bedarfsgegenstände unterliegt gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Die alte, vor der Föderalismusreform geltende Fassung, sprach lediglich von dem Schutz beim Verkehr mit Lebensmitteln.

Im Bereich der Information über Verbraucherprodukte nach dem Produktsicherheitsgesetz (ProdSG) ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes erneut aus dem Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nummer 11 GG).

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung dürfen die Ländern wiederum nur gesetzgeberisch tätig werden, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

Der Bund hat in diesen Bereichen die Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 2 GG jedoch nur dann, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

Da unterschiedliche Regelungen über den grundsätzlichen Zugang zu Informationen in den einzelnen Bundesländern die Vermarktungschancen von Produkten in den einzelnen Ländern erheblich beeinflussen und die Gesamtwirtschaft beeinträchtigen können und das Einkaufsverhalten der mündigen Verbraucherinnen und Verbraucher zwischen den einzelnen Ländern je nach Informationsstatus stark schwanken würde, sieht der Bund das Erfordernis nach der Sicherstellung einer bundesweit funktionierenden Marktwirtschaft mit einheitlichen Informationsstandards steht daher im gesamtstaatlichen Interesse als gegeben an.[32]

Für die Länder hat eine entsprechende Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes einschneidende Konsequenzen. Eine zusätzliche bzw. weiterreichende Gesetzgebungskompetenz der Länder ist dort ausgeschlossen, wo der Bund erschöpfende Regelungen geschaffen hat.

Eine Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Sachsen für die unter II.a. genannten Regelungen erscheint daher aufgrund der bereits abschließenden bundesrechtlich ausgefüllten Regelungskompetenz zumindest zweifelhaft.

Wie bereits ausgeführt, hat das Bundeskabinett am 2. Februar 2011 den Entwurf eines „Zweiten Gesetzes zur Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches sowie anderer Vorschriften“ verabschiedet. Dort werden mit § 44 Abs. 4a/5a LFGB Unterrichtungspflichten für Labore eingeführt. Sie müssen bedenkliche Mengen an gesundheitlich nicht erwünschten Stoffen, die sie in untersuchten Lebensmitteln oder Futtermitteln festgestellt haben, an die zuständigen Behörden melden.

Der Bundesrat hat am 18. März 2011 mit BR-Drs. 52/11 hierzu Stellung genommen. Im Bundestag ist derzeit der ELV-Ausschuss mit dem Gesetzentwurf (BT-Drs. 17/4984) befasst. Am 11. April 2011 fand eine öffentliche Anhörung statt. Dem Bundestag liegt zwischenzeitlich eine Beschlussempfehlung vor (BT-Drs. 17/5359 (neu)).

Aufgrund der beabsichtigten abschließenden Regelung des Bundes im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit wird nach dieser Rechtsauffassung und in Abweichung zur Rechtsauffassung der einbringenden Fraktion dann kein Raum für landesrechtliche gleichgerichtete Regelungen gesehen, wenn diese Regelungen in Kraft treten.

Solange der Bund die Forderung nicht tatsächlich gesetzgeberisch umgesetzt hat, bleibt es dem sächsischen Gesetzgeber unbenommen eine entsprechende Regelung des geforderten Inhalts zu schaffen.

Allerdings wird die Normenkollision mit einem späteren Inkrafttreten von Bundesrecht gemäß Art. 31 GG zugunsten des letzteren gelöst: „Bundesrecht bricht Landesrecht“, das Landesrecht erlischt (Geltungsvorrang des Bundesrechts).

Nun wäre es ebenso unschädlich wie wenig zweckmäßig, wenn das SächsGDG in seinem Inhalt auf die bundesrechtlich geltenden Regelungen dergestalt Bezug nehmen würde, dass diese inhaltlich oder textlich gleichlautend übernommen werden. Daraus ergäbe sich keine materielle Verbesserung, da die Bundesregelungen auch ohnehin im Freistaat Anwendung finden.

28. § 1 Absatz 5 n.F. (Information der Öffentlichkeit)

Mit dem LFGB wurde ein einheitlicher Ansatz im Lebensmittelrecht dergestalt geschaffen, dass die zahlreichen Gesetze aufgelöst und die Vielzahl der Regelungen in einem einheitlichen Gesetzeswerk gebündelt wurden.

Zweck des LFGB ist es gemäß § 1 Abs. 1 Nummer 1 unter anderem, bei Lebensmitteln, Futtermitteln, kosmetischen Mitteln und Bedarfsgegenständen den Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher durch Vorbeugung gegen eine oder Abwehr einer Gefahr für die menschliche Gesundheit sicherzustellen. Schwerpunkt bildet somit das Gefahrenabwehrrecht.

Daneben ist Gegenstand des VIG die gefahrenunabhängige allgemeine Verbraucherinformation. So wird beispielsweise der grundsätzliche Anspruch eines jeden auf freien Zugang zu allen Daten über Verstöße (bzw. nach dem Referentenentwurf des BMELV zukünftig „objektive Abweichungen von Anforderungen“) gegen das Lebensmittel- und Futtermittelrecht, zu Daten über Gefahren oder Risiken für die Gesundheit und Sicherheit, die von einem Erzeugnis im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs ausgehen (zukünfitg auch Verbraucherprodukte nach Produktsicherheitsgesetz - ProdSG), etc. geregelt.

Dieser Ansatz deckt sich mit dem Anwendungsbereich des Änderungsgesetzes zum SächsGDG.

Das Änderungsgesetz zum SächsGDG schafft die Befugnis der Behörden zur eigenständigen Information und will den Verbraucherinnen und Verbrauchern entsprechenden freien Zugang ermöglichen. Auf bundesrechtlicher Ebene wurden im gleichen Umfang Bestimmungen wirksam bzw. sollen diese geschaffen werden.

In Bezug auf Lebens- und Futtermittel sind die einzelnen Regelungsaspekte des § 1 Abs. 5 SächsGDG n.F. (allgemeine Information durch die Behörde, Namensnennung, Abwägungsgebot, Regelbeispiele) in ihrem Kerngehalt mit § 40 Abs. 1 LFGB normiert.

Der Referentenentwurf des BMELV nimmt über die bislang geltenden Regelungen hinaus gravierende Rechtsverstöße aus der Abwägungsklausel heraus. Ein neu einzufügender § 40 Abs. 1a LFGB soll klarstellen, dass Rechtsverstöße im Ordnungswidrigkeiten- und Strafttatsbereich bei positiver Feststellung seitens der Behörde stets zu veröffentlichen sind.

Abschließend bildet das VIG den rechtlichen Rahmen für den Anspruch auf freien Zugang zu Informationen über Erzeugnisse im Sinne des LFGB und nach dem Referentenentwurf zukünftig auch über dem ProdSG unterfallende Verbraucherprodukte.

29. § 8 Abs. 2 n.F. (Meldepflicht für private Laboratorien)

Der Aktionsplan des BMELV als Konsequenz aus den Dioxin-Geschehnissen Anfang des Jahres sieht unter Punkt 4 ebenfalls eine entsprechende Meldeverpflichtung vor. Die dortigen Begründungen decken sich mit der Gesetzesbegründung zu Nummer 3 des Änderungsgesetzes zum SächsGDG.

III. Fazit

Der Gesetzentwurf ist gut geeignet, sich einen Sachstand über die Qualität und den Umfang der Verbraucherinformation und die sächliche sowie personelle Ausstattung und Qualitätsstandards der Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärbehörden im Freistaat Sachsen zu verschaffen.

Die Ermächtigung des für Verbraucherschutz zuständigen Staatsministeriums zur Schaffung einer Rechtsverordnung mit dem Ziel, landesweit einheitlich auskömmliche finanzielle und personelle Standards in den Überwachungsbehörden zu schaffen ist zu begrüßen. Auf der Ebene der Finanzzuweisungen an die Kommunen wäre diesen Standards zur Durchsetzung zu verhelfen.

Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des sächsischen Gesetzgebers bestehen Zweifel, an der Zulässigkeit der Regelungen des Gesetzesantrags zur Änderung des SächsGDG neben dem derzeit geltenden Bundesrecht bzw. in Bezug auf die sich konkret abzeichnenden Entwicklungen auf Bundesebene. Ausgeschöpfte Bundeskompetenzen nach Art. 72 Abs. 1 und 74 Abs. 1 GG schließen entsprechendes Landesrecht aus, soweit - wie vorliegend - keine Abweichungskompetenz gemäß Art. 72 Abs. 3 GG eröffnet ist.

Hinzuweisen ist an dieser Stelle jedoch auf eine Öffnungsklausel, die der Referentenentwurf zum VIG im neuen § 40 Abs. 1a LFGB vorsieht. Danach können die Länder bezogen auf die Bekanntmachungspflicht und das Verfahren bei festgestellten Rechtsverstößen über das Bundesrecht hinausgehende oder abweichende Regelungen treffen.

Damit werden eigenständige, detaillierte Regelungen angesprochen, die auch dem sächsischen Gesetzgeber Gestaltungsspielraum eröffnen. Im Lichte einer solchen Regelung wäre der Gesetzesantrag in seinem Regelungsgehalt erneut zu prüfen.

Ohne in die Gesetzgebungskompetenz des Sächsischen Landtags und der Entscheidungshoheit der antragstellenden Linksfraktion über den Gesetzesantrag eingreifen zu wollen, wird nach Abwägung der vorgenannten Argumente empfohlen, mit einer Beschlussfassung über den Antrag zu warten, bis die genannten bundesrechtlichen Regelungen in Kraft getreten sind und gegebenenfalls auf dieser Grundlage eine Anpassung des Gesetzentwurfes im Lichte der dann bestehenden Regelungskompetenzen vorzunehmen.

[1] Vgl. Friedrich Schoch 2010, Neuere Entwicklungen im Verbraucherinformationsrecht, in: NJW 31, S. 2241ff.

[2] Gesetz vom 5.11.2007, BGBl I, 2558.

[3] BT-Drs. 16/504, S. 7.

[4] BVerfG, Beschluss vom 26.6.2002, BVerfGE 105, 252 (266f).

[5] Senat von Berlin 2008, Verbraucherinnen und Verbraucher schützen, informieren, stärken. Verbraucherpolitische Strategie, S. 3.

[6] Schoch 2010, ebd.

[7] BVerfGE 105, ebd.

[8] BVerfGE 105, ebd.

[9] BVerwG, Beschluss vom 18.10.1990, BVerwG 3 C 2.88, 37 (47).

[10] BVerwG 3 C 2.88, ebd.

[11] BVerwG 3 C 2.88, ebd.

[12] BVerfGE 105, 252, 272.

[13] BVerfGE 105, 252, 268.

[14] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1).

[15] Schoch 2010, a.a.O., S. 2246.

[16] Schoch 2010, ebd.

[17] BT-Drs. 17/1800.

[18] Vgl. BR-Drs. 652/09 sowie 05/11.

[19] Im Internet unter: http://etracker.zadi.de/lnkcnt.php?et=k3K&url=http://www.vigwirkt.de//fileadmin/sites /default/files/2011-02-02-VIGAendG-Laender-und-Verbaende.pdf&lnkname=EntwurfNovelleVIG

[20] Vgl. Positionierung des BMELV im Internet unter: http://www.bmelv.de/SharedDocs/Standardartikel /Verbraucherschutz/Verbraucherinformationsgesetz.html.

[21] BT-Drs. 17/4984.

[22] BT-Drs. 17/5953 (neu).

[23] Alexander Schink 2011, Smileys in der Lebensmittelkontrolle – Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer amtlichen Information der Öffentlichkeit über die Ergebnisse der amtlichen Lebensmittelkontrolle, in: DVBl 5, S. (253) 254.

[24] Ferdinand Wollenschläger 2011, Staatliche Verbraucherinformation als neues Instrument des Verbraucherschutzes. Möglichkeiten und Grenzen der Informationsbefugnis nach dem Verbraucherinformationsgesetz am Beispiel der Pankower Ekelliste und das Problem staatlicher Marktinformationen, VerwArch 102, S. 20–50, in gleichem Sinne aber auch Schoch 2010, a.a.O., S. 2246.

[25] Schink 2011, a.a.O., S. 256.

[26] Ergebnisprotokoll der 6. Verbraucherschutzministerkonferenz am 17. September 2010. Im Internet unter http://www.verbraucherschutzministerkonferenz.de/documents/Ergebnisprotokoll_6_ca3.pdf.

[27] Ergebnisprotokoll der Sonder-Verbraucherschutzministerkonferenz am 19. Mai 2011. Im Internet unter http://www.verbraucherschutzministerkonferenz.de/documents/Protokoll_der_Sonder-VSMK_am_19-_Mai_2011_end-.pdf

[28] Vgl.LT-Drs. 5/4819, S. 2.

[29] Vgl.LT-Drs. 5/4819, S. 3.

[30] Vgl.LT-Drs. 5/4819, S. 2, 1. Satz.

[31] Vgl. neben vielen Anderen Heiderose Kilper/Roland Lhotta 1996, Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, S. 102 f.

[32] Vgl. BR-Drs. 273/07.