Verbraucherinformation: Auskunft abgelehnt

Nachstehend können Sie den foodwatch-Report downloaden und die Forderungen von foodwatch für ein wirksames VIG nachlesen.

Die Forderungen von foodwatch für ein wirksames VIG

Die Bekanntgabe von Informationen muss Vorrang haben vor Ausschlussgründen. Nicht die Veröffentlichung, sondern die Geheimhaltung von Informationen muss begründungspflichtig sein. Das bedeutet:

Schutz der Verbraucher und Schaffung von Transparenz als Gesetzeszweck
Im geltenden VIG fehlt bereits die Nennung eines Gesetzeszwecks – obwohl das in Gesetzen nicht nur allgemein üblich, sondern auch notwendig ist. Denn die Formulierung des Gesetzeszwecks gibt im Vollzug die „Richtung“ vor, gibt den mit der Anwendung und Umsetzung des Gesetzes betrauten Behörden eine Orientierung für die von ihnen zu treffenden Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Und das übergreifend und einheitlich. Im geltenden VIG sucht man bezeichnenderweise ein Bekenntnis, dass die Eindämmung von Lebensmittelskandalen beabsichtigt, ein mündiger Verbraucher gewollt und deshalb eine möglichst umfassende Information der Verbraucher anzustreben ist, vergebens. Das muss sich ändern. In das VIG ist ein expliziter Gesetzeszweck aufzunehmen.

Interessenabwägung auch bei Ermittlungsverfahren
Der Informationsanspruch besteht wegen entgegenstehender öffentlicher Belange unter anderem nicht während der Dauer eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens hinsichtlich der Informationen, die Gegenstand des Verfahrens sind (§ 2 Nr. 1 lit. b) VIG).
Zweifellos ist der Ausschlussgrund „strafrechtliches Ermittlungsverfahren“ berechtigt – aus Gründen der Unabhängigkeit der Justiz und um zu vermeiden, dass Personen möglicherweise zu Unrecht von der Öffentlichkeit „verurteilt“ werden. Gleichwohl: Strafverfahren dauern zumeist Jahre. Eine Eindämmung von Lebensmittelskandalen wird sich kaum erreichen lassen, wenn die Öffentlichkeit erst nach mehreren Jahren erfährt, wer das „schwarze Schaf“ war.
Jedenfalls dann, wenn gesundheitsgefährdende oder gesundheitsschädliche Lebensmittel oder Risiken gesundheitsgefährdender oder gesundheitsschädlicher Lebensmittel in Rede stehen, muss eine Abwägung zwischen Gesundheits- und Verbraucherschutz und dem Schutz des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens möglich sein. Das heißt, zumindest ab einer bestimmten Ermittlungsstufe müssen Informationen öffentlich gemacht werden können. Dafür spricht auch das Folgende: Gemäß § 40 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFBG) sollen die Behörden die Öffentlichkeit unter Nennung und Bezeichnung des Lebensmittels und des Lebensmittelunternehmens und gegebenenfalls unter Nennung des Inverkehrbringers dann informieren, wenn der hinreichende Verdacht besteht, dass gegen Vorschriften verstoßen wurde, die dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefährdungen dienen.
Der Gesetzgeber hat also im LFBG eine Wertung vorgenommen, indem er im Falle möglicher Gesundheitsgefährdungen bereits einen hinreichenden Verdacht ausreichen lässt. Diese Erwägungen müssen – nicht zuletzt in Anbetracht der Einheitlichkeit der Rechtsordnung – auch im Rahmen des VIG gelten. Dies übrigens auch deshalb, weil ein Verstoß gegen Vorschriften, die den Schutz vor Gesundheitsgefährdungen bezwecken, regelmäßig auch strafrechtliche Tatbestände erfüllen wird.
Unabhängig von dem Vorstehenden müssen die Behörden in jedem Einzelfall prüfen, welche der angefragten Informationen genau von dem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren betroffen sind. Eine Ablehnung eines Informationsbegehrens mit dem pauschalen Verweis auf ein laufendes Ermittlungsverfahren ist unzulässig.

Begründungspflicht bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
Der Informationsanspruch besteht nach § 2 Nr. 2 lit. c) VIG nicht, soweit durch die begehrten Informationen „Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse oder sonstige wettbewerbsrelevante Informationen, die in ihrer Bedeutung für den Betrieb mit einem Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis vergleichbar sind, offenbart würden“.
Nach dem geltenden VIG können die privaten Unternehmen selbst bestimmen, welche Daten angeblich unter das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis fallen. Sie können das allein durch eine entsprechende Kennzeichnung tun – entweder von vornherein bei Übermittlung von Daten an eine Behörde oder im Nachhinein, wenn sie von einer Behörde über einen Auskunftsantrag unterrichtet werden und diesbezüglich Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Eine Begründungspflicht hierfür ist nicht – nicht einmal auf Verlangen der Behörde – vorgesehen.
In der Konsequenz bedeutet das: Die Veröffentlichung von verbraucherrelevanten Informationen, nicht aber deren Geheimhaltung ist begründungspflichtig. Den Verbrauchern kommt die Beweislast dafür zu, dass es sich nicht um ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis handelt! Damit wird jedes Bedürfnis nach mehr Transparenz konterkariert. Außerdem führt das Fehlen jeglicher Begründungspflicht dazu, dass die Behörden allein deswegen, weil Daten als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis „gekennzeichnet“ sind oder gekennzeichnet werden könnten, den fraglichen Unternehmen pauschal Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Fristen werden so zum Nachteil des Verbrauchers ausgedehnt, ohne Prüfung, ob denn tatsächlich überhaupt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis im rechtlich geschützten Sinne vorliegen kann.

In Anlehnung an das Umweltinformationsgesetz (UIG) ist das VIG um eine – eigentlich selbstverständliche – Begründungspflicht für die Unternehmen zu ergänzen. Die Behörden ihrerseits dürfen entsprechend nicht mehr allein auf eine bloße „Kennzeichnung“ als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis abstellen.

Abwägungspflicht bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
Der Ausschluss von Informationsansprüchen auf Grund von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen ist grundsätzlich berechtigt. Ein solcher Ausschluss darf indes nicht ausnahmslos gelten. Das heißt, auch dann, wenn das Vorliegen eines Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses für die Behörde nachvollziehbar begründet wird, müssen die Daten bei einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe offen gelegt werden. Ein Überwiegen des öffentlichen Interesses an der Bekanntgabe wird jedenfalls immer im Zusammenhang mit gesundheitsgefährdenden oder gesundheitsschädlichen Lebensmitteln anzunehmen sein. Mit anderen Worten, in den genannten Fällen muss der Informationsanspruch trotz eines möglichen Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisses erfüllt werden.
Das wiederum bedeutet, die Behörden müssen nicht nur die Möglichkeit zur Abwägung zwischen dem Veröffentlichungsinteresse der Bevölkerung und dem Geheimhaltungsinteresse der Unternehmen haben, sondern zu einer Interessenabwägung ausdrücklich verpflichtet sein. In ein neues VIG ist eine entsprechende Abwägungsklausel aufzunehmen. Die ist übrigens im UIG längst geltendes Recht. Dort heißt es in § 9 Abs. 1:
„Soweit (…) durch das Bekanntgeben Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zugänglich gemacht würden (…), ist der Antrag abzulehnen, es sei denn, die Betroffenen haben zugestimmt oder das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. …“

Mess-, Analyse- und Kontrollergebnisse sind keine Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse und keine schutzwürdigen personenbezogenen Daten
Nach § 9 Abs. 1 UIG darf der Zugang zu Umweltinformationen über Emissionen nicht unter Berufung auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder personenbezogene Daten abgelehnt werden.
Einer parallelen Regelung bedarf es im VIG im Hinblick auf amtliche Mess-, Analyse- und Kontrollergebnisse für Produkte und Unternehmen sowie den Gehalt bestimmter Substanzen in Lebensmitteln. Denn damit wird ausdrücklich gesetzlich klargestellt, dass in den genannten Fällen kein berechtigtes Interesse eines Unternehmens an einer Geheimhaltung anzuerkennen ist und mithin keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder schutzwürdigen personenbezogenen Daten in Rede stehen (können). Die Behörden bekommen eine klare Prüfungs- und Entscheidungsvorgabe. In der Folge würden nicht nur unnötige Verzögerungen auf zwei, drei oder noch mehr Monate – wie etwa im Rahmen der Anfragen zu Messergebnissen für den Urangehalt von Mineralwässern – unterbleiben. Zugleich würde auch ein erheblicher Bürokratieaufwand durch Anhörungen lediglich vermeintlich betroffener Mineralwasserabfüller vermieden werden.

Kein Schutz „sonstiger wettbewerbsrelevanter Informationen“
Das geltende VIG sieht nicht nur einen uneingeschränkten Schutz angeblicher Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vor. Es nimmt darüber hinaus auch noch „sonstige wettbewerbsrelevante Informationen, die in ihrer Bedeutung für den Betrieb mit einem Betriebs- und Geschäftsgeheimnis vergleichbar sind“, von der Bekanntgabe aus. Andere Informationsgesetze kennen einen solchen Auffangtatbestand nicht. Aus gutem Grund.
Denn mit dem völlig unbestimmten Begriff der „sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen“ kann auch der letzte Informationsanspruch ausgeschlossen werden. Der Ausschlussgrund der „sonstigen wettbewerbsrelevanten Informationen“ ist im VIG ersatzlos zu streichen.

Zügige Übermittlung von Informationen und Sofortvollzug behördlicher Bescheide
Bei der Novellierung des VIG ist deutlich zu machen, dass die gesetzlichen Fristen Maximalfristen sind, die nach Möglichkeit unterschritten werden sollen, keinesfalls aber überschritten werden dürfen. Das gilt sowohl für die Ein-Monats- als auch für die Zwei-
Monatsfrist.
Für eine Anhörung angeblich Drittbetroffener und die damit verbundene Fristverlängerung auf zwei Monate darf es ferner künftig nicht mehr ausreichen, dass die nachgefragten Daten als Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse „gekennzeichnet“ sind oder es sich generell um personbezogene Daten handelt (s.o.). Vielmehr muss die Behörde zunächst prüfen, ob es sich in der Sache überhaupt um Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse bzw. schutzwürdige personenbezogene Daten handeln kann. Bei einer Anfrage zu amtlichen Mess-, Analyse- und Kontrollergebnissen wäre das beispielsweise nicht der Fall. Sollte die Prüfung zu dem Ergebnis kommen, dass Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse bzw. schutzwürdige personenbezogene Daten betroffen sein können, ist die Frist zur Stellungnahme für die Unternehmen auf eine Woche zu begrenzen.
Entscheidet die Behörde nach Anhörung drittbetroffener Unternehmen zugunsten der Informationsübermittlung an den Verbraucher, muss der entsprechende Bescheid auf der Grundlage eines neuen VIG sofort vollziehbar sein, die Bekanntgabe also unmittelbar erfolgen können. Legt ein Unternehmen Rechtsmittel gegen die Veröffentlichung ein, bleibt der Bescheid sofort vollziehbar. Die Unternehmen haben die Möglichkeit, gegebenenfalls die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Klage zu beantragen.
Das ist übrigens keineswegs ein Novum, sondern in sämtlichen Infrastruktur- Beschleunigungsgesetzen seit Jahren geltendes Recht. Auch im Verbraucherrecht kann es nicht länger sein, dass Unternehmen allein durch die Einlegung eines Rechtsmittels die Bekanntgabe verbraucherrelevanter Daten über Jahre hinauszögern können.

Gebühren in angemessener Höhe und nur bei Informationsübermittlung
Das VIG muss sicherstellen, dass in der Praxis keine Gebühren in abschreckender Höhe angedroht und festgesetzt werden. Der Informationsanspruch kann nur dann wirksam geltend gemacht werden, wenn die Gebühren nicht abschreckend wirken. Die praktische Nutzung der Informationsbeschaffung nach dem UIG und IFG hatte bereits gezeigt, dass überhöhte Kosten des Informationszugangs als Abwehrtaktiken der Behörden genutzt werden. Eine Novellierung des UIG und des IFG führte deshalb dazu, dass in beide Gesetze der Grundsatz des wirksamen Informationszugangs aufgenommen wurde (§ 12 Abs. 2 UIG, § 10 Abs. 2 IFG). Danach sind die Gebühren unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes so zu bemessen, dass der Informationsanspruch wirksam in Anspruch genommen werden kann. Eine Kostendeckung wird zwar angestrebt, jedoch steht der Informationszugang im Vordergrund. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hatte zuvor im Zusammenhang mit dem UIG entschieden, dass die Angemessenheit der Gebühren, nicht aber das Kostendeckungsprinzip ein gemeinschaftsrechtlicher Grundsatz ist. Die Gebühren dürfen, so der EuGH, nicht in einer Höhe festgesetzt werden, die faktisch den Zugang zu Informationen behindert. Diese Erwägungen müssen in gleicher Weise für das VIG Geltung beanspruchen. Das heißt, das in § 6 Abs. 1 S. 1 VIG bislang verankerte Kostendeckungsprinzip ist aufzugeben und durch einen Grundsatz des wirksamen Informationszugangs und das Äquivalenzprinzip zu ersetzen.
Des Weiteren ist gesetzlich festzulegen, dass die Ablehnung einer Informationserteilung generell gebührenfrei ist und nur für die Übermittlung von Daten Gebühren erhoben werden dürfen - wie im UIG und auch in der Gebührenordnung des Bundes zum VIG vorgesehen. Einfache Auskünfte müssen kostenfrei erteilt werden. Im Übrigen muss sichergestellt werden, dass sich die Gebührenordnungen der Länder an der Gebührenordnung des Bundes ausrichten, die sogar für schwierige Fälle eine Regelobergrenze von 250 Euro benennt.

Informationsanspruch gegenüber privaten Unternehmen
Ein Informationsanspruch gegenüber privaten Unternehmen ist im VIG überhaupt nicht vorgesehen. Aufgabe der Verbraucherpolitik ist es aber gerade, für einen Ausgleich zwischen Wirtschafts- und Verbraucherinteressen zu sorgen. Im Koalitionsvertrag betont die Große Koalition die Notwendigkeit eines Gleichgewichts zwischen Verbraucher- und Wirtschaftsinteressen. Verbraucher und Wirtschaft sollen sich „auf gleicher Augenhöhe gegenüberstehen“. Dieser Erkenntnis müssen bei der Revision des VIG Taten folgen. Ein Informationsanspruch gegenüber privaten Unternehmen bietet gerade auch die Chance, durch Lebensmittelskandale verloren gegangenes Vertrauen der Verbraucher zurück zu gewinnen.