Berlin: arm, sexy, abgeschrieben

Benjamin-Immanuel Hoff

Seit dem 19. Oktober ist Berlin auf sich selbst zurückgeworfen. Die Hoffnung, auf dem Klageweg die dringend benötigten Sanierungshilfen zu erhalten, um den Haushalt entschulden zu können, wurde durch die Karlsruher Richter zunichte gemacht. Das Bundesverfassungsgericht hat die Klage Berlins auf Finanzhilfen abgewiesen und damit ein Zeichen an alle finanzschwachen Länder gesendet – helft euch selbst, sonst hilft euch niemand.

Nach Auffassung der Karlsruher Richter hat Berlin kein Einnahmeproblem, sondern gibt zuviel Geld aus. Weder die einheits- und teilungsbedingten Sonderlasten noch der bereits erfolgte herbe Sparkurs wurde den Berliner Politikern positiv zugerechnet. Das Urteil missachtet die, aus der jüngeren städtischen Geschichte herrührenden Probleme Berlins, weil es in seiner Zielrichtung eine verfassungsrechtliche Trendwende anstrebt: Den Abschied vom Solidarprinzip im Bundesgebiet. Beides ist problematisch. Die Abkehr vom Prinzip gleichwertiger Lebensverhältnisse nimmt Ländern wie Bremen, Saarland und Berlin die Chance, nach gescheiterten Verhandlungen, so wie zwischen Berlin und dem Bund, auf dem Klageweg eine Unterstützung der Solidargemeinschaft des Bundes und der Länder in Anspruch zu nehmen. Zudem werden diejenigen Länder benachteiligt, die aufgrund ihres zufälligen Zuschnitts durch die Alliierten nach dem Zweiten Weltkrieg über weniger Möglichkeiten verfügen, ökonomische Strukturkrisen zu meistern, wie ein Vergleich zwischen Bayern und Mecklenburg-Vorpommern oder eben ein Blick nach Berlin zeigt.

Die Bundeshauptstadt ist politisches Zentrum Deutschlands, ohne zugleich dessen ökonomische Zentrale zu sein. Im Unterschied zu London, Paris und Moskau hat Berlin keine Funktion als internationales und nationales Wirtschafts- und Handelszentrum. Auf die Einbettung in eine wirtschaftlich starke Region kann Berlin nicht setzen.
Die Ursachen dafür liegen im Strukturbruch nach dem Zweiten Weltkrieg, der Zweistaatlichkeit mit den Folgen für die Wirtschafts- und Finanzentwicklung der Stadt sowie in politischen Fehlentscheidungen nach der Wiedervereinigung.
Für Westberlin ging nach 1949 die Headquarterfunktion der alten Reichshauptstadt verloren. Sämtliche privaten Banken hatten ihre Hauptsitze aus Berlin verlegt. Frankfurt/M. und München wurden die Standorte der Zentralen deutscher Großunternehmen.
Ostberlin nahm sowohl politisch als auch ökonomisch eine monozentrische Funktion ein. Hier ballten sich die politischen Entscheidungszentren (Regierungs- und Parteiapparat, Zentralen der Massenorganisationen), die Zentralen von 18 Kombinaten (Großunternehmen) sowie des staatlichen Außenhandels. 50% des wissenschaftlichen Personals der DDR waren in Ostberlin konzentriert.
Berlin entwickelte sich folglich von einer Metropole mit internationaler wirtschaftlicher Bedeutung zu einer Subventionsstadt. Von 1952 bis 1994, dem letzten Jahr der Bundeshilfe, flossen erst nach Berlin (West), zuletzt in beide Hälften der Stadt ca. 248,5 Mrd. DM Finanz¬hilfen des Bundes für öffentliche und private Haushalte der Stadt. Im Jahre 1989 finanzierte sich der Berliner Landeshaushalt zu 50% aus Bundesmitteln in Höhe von 12,448 Mrd. DM an Bundeshilfe und 80 Mio. DM an Bundesdarlehen. Rechnet man die 9,2 Mrd. DM Förderung an die Wirtschaft und Arbeitnehmer noch dazu, verfügte Berlin über jährliche Subventionen von 22,7 Mrd. DM. Hinzu kamen ab 1991 noch die Hilfen aus dem Fonds Deutsche Einheit.
Mit dem Auslaufen der Bundeshilfe fielen die Berlin-Subventionen bis zum Jahre 1995 vollständig weg. Die Deutsche Einheit bescherte dem Bund im Gegenzug durch den Wegfall der Berliner Steuerprivilegien erhebliche Mehreinnahmen. Allein in den Jahren 1991 bis 1994 wurden so ca. 11 Mrd. DM zusätzlich in die Kassen des Bundes gespült. Der Wegfall dieser Förderung und der Niedergang der Industriebetriebe des Ostteils der Stadt in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung haben zum wirtschaftlichen Bedeutungsverlust noch verstärkend beigetragen.
Die CDU-SPD-Koalition von 1990 bis 2001, politisch überwiegend geprägt durch die politische Rolle Berlins und die Subventionsmentalität gegenüber Bonn, setzte bis Ende der neunziger Jahre auf eine Entwicklungsstrategie Berlins zur Weltmetropole. Neben den sozialpolitisch problematischen Konsequenzen einer solchen Stadtpolitik, zeigte sich alsbald, dass entsprechende Hoffnungen trogen, die Bauprojekte zu Investitionsruinen mutierten sowie ein Filz- und Patronagesystem etabliert wurde, das wesentlichen Anteil am Crash der Bankgesellschaft Berlin im Jahre 2001 hatte.

Diese Mischung aus fremdverschuldeten, strukturellen Nachteilen Berlins und selbstverschuldeten politischen Fehlentscheidungen ist vom Bundesverfassungsgericht nicht gewürdigt worden. Stattdessen urteilten die Verfassungsrichter, Berlin sei zwar in einer angespannten Haushaltslage, die es aber mit großer Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft überwinden könne. Zugleich unterbreiteten sie, unter Vernachlässigung der ihnen auferlegten Selbstbeschränkung, konkrete Vorschläge zur Haushaltssanierung. Berlin sollte, so die einstimmige Meinung der Mitglieder des 2. Senats in Karlsruhe, die Steuern anheben und insbesondere den landeseigenen Wohnungsbestand im Wert von über fünf Milliarden Euro verkaufen.
Außer Frage steht, dass das Land Berlin – wie in den vergangenen fünf Jahren auch – die Ausgaben im Rahmen der tatsächlich verfügbaren Einnahmen halten muss. Zudem müssen Einnahmen verbessert und vernünftige Gestaltungspolitik betrieben werden.
Die Vorstellungen der Verfassungsrichter, die Wohnungsbestände Berlins gänzlich zu veräußern, sind jedoch fiskalisch mindestens kurzsichtig. So würde der Verkauf der Wohnungsbaugesellschaften rund 200 Mio. € Zinsen sparen. Dieser „Gewinn" löst sich aber sofort in Luft auf, wenn der Zinssatz des Berliner Schuldenberges um nur 0,25% steigen würde. Angesichts der Entwicklung an den internationalen Finanzmärkten ist dieses Szenario nicht unwahrscheinlich und kann von der Berliner Landespolitik überhaupt nicht beeinflusst werden. Stattdessen trüge Berlin zukünftig die Mehrkosten an Wohngeld und sozialen Mehrausgaben aus Mietsteigerungen und sozialer Entmischung.
Der Chefökonom der Financial Times formulierte, dass die Annahme erschreckend naiv sei, „dass eiserner Wille auch nur annähernd reicht, um Schulden abzubauen, so wie es Karlsruher Richter mit gesundem Wohlstandsbauchgefühl und einer Portion Berliner-sind-verwöhnt-Klischee suggerieren." Seine Schlussfolgerung: „Es muss einen Grund haben, warum das Verfassungsgericht nie dazu gedacht war, Ökonomie zu betreiben. (…) Die Deutschen brauchen keine Rumtata-Schuldenverbote. Eher vielleicht ein Ökonomieverbot für Verfassungsrichter."

Sieht man einmal von den ökonomisch kurzsichtigen Empfehlungen des Bundesverfassungsgerichtes ab, so gewinnt das Urteil mit Blick auf die derzeit beginnende Debatte um die Föderalismusreform II an Brisanz. Zur Erinnerung: Im Sommer 2006 verabschiedeten Bundestag und Bundesrat nach jahrelangen Bemühungen eine Grundgesetzänderung, die hochtrabend als „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" bezeichnet wurde.
Diese Föderalismusreform war den Karlsruher Richtern im Berlin-Urteil kein Lob wert. Im Gegenteil, die Richter konstatieren, dass das Bild bundesstaatlichen Zusammenwirkens, das der Senat 1992 in seiner Entscheidung zu den Haushaltsnotlageklagen Bremens und des Saarlandes vor Augen hatte auch vierzehn Jahre später nicht Realität geworden sei. Die Ministerpräsidenten und die Bundesregierung haben die deutliche Kritik des Bundesverfassungsgerichts am fehlenden Willen der Gesamtheit von Bund und Ländern, den deutschen Föderalismus so zu verändern, dass extreme Haushaltsnotlagen künftig vermieden würden schlicht ignoriert. Deshalb haben die Verfassungsrichter im Berlin-Urteil wiederum auf die Neugliederung des Bundesgebietes als notwendiges Instrument der Staatsreform hingewiesen. Wie selektiv die Wahrnehmung dessen ist, zeigte sich freilich an Ministerpräsident Platzeck, der postwendend verkündete: „Die Fusion zwischen Berlin und Brandenburg ist nach den jetzigen Bedingungen vom Tisch. Mit 60 Milliarden Euro Schulden ist da nichts zu machen."

Wenn nun Bundestag und Bundesrat erneut eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung anstreben, dann würde der Verzicht auf das Solidarprinzip in die Sackgasse führen. Eine Föderalismusreform II müsste vielmehr dazu beitragen, in der Finanzverfassung und durch eine Neugliederung des Bundesgebietes, Verteilungsspielräume zurück zu gewinnen. Ziel wäre eine ausreichende Finanzkraft der Länder zur Gewährleistung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet.
Dies würde bedeuten, durch eine Steuer- und Finanzreform, die Länder einschließlich der Gemeinden besser zu stellen. Der Solidarpakt II für die ostdeutschen Länder sollte schneller umgesetzt werden; statt die Verwendung der Solidarpaktmittel durch die ostdeutschen Länder zu kritisieren, sollten die Verwendungszwecke den ostdeutschen Problemen angepasst werden. Eine Vereinfachung des Steuerrechts sollte dazu führen, die Bemessungsgrundlagen zu erweitern und dadurch das Steueraufkommen weiter zu erhöhen. Verbunden mit Länderfusionen wäre dann auch eine Regionalisierung der Steuerkompetenzen denkbar.

Der fehlende Mut, das Bundesgebiet neu zu gliedern gehört zu den Schwachstellen jeder bisherigen und wohl auch der künftigen Föderalismusreform. Es gehört zu den bleibenden Irrtümern im bundesdeutschen Föderalismus, dass finanzielle und wirtschaftliche Schwächen eines Landes deren Existenzberechtigung unberührt ließen. Diesem Irrtum hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1992 in seinem Urteil widersprochen. Aus heutiger Sicht wäre eine Fusion Berlins mit Brandenburg nur ein erster Schritt. Notwendig wären vielmehr in Ostdeutschland künftig nur noch ein oder zwei und bundesweit nur noch sieben oder acht Länder. Die verfassungsrechtlichen Hürden, die eine solche Veränderung derzeit verhindern, müssten entschärft werden, in dem statt der Zustimmung in Volksabstimmungen in den betroffenen Ländern, ein im Bundesrat zustimmungspflichtiges Bundesgesetz ausreichen sollte.
Freilich wird es ohne Anreize auch weiterhin keine Länderfusion geben.
Wer weniger aber lebensfähigere Länder ermöglichen und die daraus langfristig entstehende Effizienzrendite abschöpfen will, muss heute Anreize durch Übergangsregelungen schaffen. Denkbar wäre ein Bundes-Altlastentilgungsfonds, dessen Zweck darin bestünde, Bundesländer, die sich zusammenschließen, als Belohnung teilweise zu entschulden. Die Teilsanierung wäre mit der Auflage zu versehen, dass die eingesparten Zinszahlungen ausschließlich für den weiteren Schuldenabbau verwendet werden dürfen. Damit würden auch Lehren aus der zum Teil verfehlten Verwendung der Sanierungszahlungen an Bremen und das Saarland gezogen. Bei Länderfusionen sollte die finanzielle Besserstellung der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich bis 2019, dem Auslaufen des Solidarpakts II, festgeschrieben werden und die fusionierten Länder sollten für mindestens fünf bis zehn Jahre dasselbe Finanzausgleichsvolumen wie vor der Fusion erhalten.

Nicht zuletzt sollten die Hauptstadtfunktionen Berlins finanziell abgesichert werden. Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im novellierten Art. 22 GG die Hauptstadtrolle konkretisiert und ein Hauptstadtgesetz in Aussicht gestellt. Ein Vergleich mit anderen europäischen Hauptstädten zeigt, dass sich diese Städte besser auf ihre kommunalen Aufgaben konzentrieren können. Sie müssen ihre Finanzen auf grundsätzlich weniger Prioritäten als Berlin konzentrieren. Kombiniert mit einer in der Regel höheren Wirtschafts- und Finanzkraft und einer geringeren Verschuldung sind ihre haushaltpolitischen Spielräume größer als in Berlin. Eine solche Balance wäre auch für Berlin herzustellen, denn der Bund kann nicht jede Verantwortung für die Hauptstadt mit Blick auf seinen eigenen Haushalt verweigern.