Sächsisches Hochschulreformgesetz (SächsHrG)

Am 1. September 2006 brachte die Wissenschaftspolitische Sprecherin der Linksfraktion.PDS, Heike Werner, den gemeinsam mit dem Berliner Wissenschaftsexperten Benjamin Hoff erarbeiteten Entwurf des Sächsischen Hochschulreformgesetzes in das Parlament ein. Der Beitrag ist untenstehend abrufbar.

A. Zielsetzung

Im Januar 1976 trat in der Bundesrepublik Deutschland und in West-Berlin das Hochschulrahmengesetz in Kraft, dessen Geltungsbereich mit der Vereinigung im Jahre 1990 auf die neuen Länder ausgedehnt wurde.
Im Zuge der Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung werden dreißig Jahre später die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für das Hochschulrahmenrecht aufgehoben und die hochschulrechtlichen Kompetenzen mit geringfügigen Ausnahmen, von denen auch im Falle der Gesetzgebung des Bundes abgewichen werden darf, auf die Länder übertragen.
Diese Entscheidung wird dem Bildungsstandort Deutschland nicht zum Vorteil gereichen, ergibt sich freilich zwangsläufig aus der vorerst letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen der Rahmengesetzgebung allgemein und speziell zu den Grenzen der Hochschulrahmenkompetenz. Bereits dort wurde die hochschulpolitische Gestaltungsmacht des Bundesgesetzgebers deutlich begrenzt. Sah sich der Bund in allen Bereichen der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebung schon durch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Bedürfnisklausel des Art. 72 Absatz 2 GG ungewohnten Restriktionen ausgesetzt, musste er auf dem Hochschulsektor noch einmal gesteigerte Beschneidungen der bislang gewohnten Gestaltungsfreiheit hinnehmen.

Die Bundesstaatsreform gibt den Ländern folglich mehr Handlungsspielraum bei der Festlegung ihrer spezifischen hochschulrechtlichen Bedingungen. Diese Entwicklung ist ersichtlich ambivalent. Einerseits besteht in der Mehrheit der Wissenschaftsorganisationen ein Konsens darin, bundesrechtliche Kompetenzen aufrechtzuerhalten, um ein bildungspolitisches Rollback in Richtung Kleinstaaterei zu verhindern. Andererseits entsteht aus dem Handeln des Bundesgesetzgebers die Notwendigkeit zur Anpassung landesgesetzlicher Regelungen, mittels derer aber auch die Realisierung von Alternativmodellen möglich wird, die seit dem im Jahre 1976 in Kraft getretenen überregulierten Hochschulrahmengesetz (HRG) nie umgesetzt werden konnten.

Inhaltlich wurde mit dem In-Kraft-Treten des Hochschulrahmengesetzes 1976 das Ende einer jahrelangen Auseinandersetzung markiert, an deren Ende die Ablösung der „kulturstaatlich verfassten Ordinarienuniversität“ durch die „staatlich regulierte und professorendominierte Gruppenhochschule“ stand.
Dieser Hochschultyp befindet sich freilich seit einigen Jahren selbst wieder auf dem Rückzug. Stattdessen setzt sich als dominantes Leitbild der zweiten bundesdeutschen Hochschulreform die Hochschule als marktgesteuertes Dienstleistungsunternehmen durch. Dieser Hochschultypus wird im Wesentlichen geprägt durch drei Elemente:
- einem nicht wissenschaftlichen, sondern marktförmigen Wettbewerb als Steuerungsinstrument zwischen Staat und Hochschulen sowie innerhalb und zwischen den Hochschulen – mit dem die rechtsförmige und teils materielle Privatisierung von Hochschulen u.a. in Form von Stiftungseinrichtungen verbunden ist,
- eine an Unternehmensstrukturen, insbesondere dem Verhältnis von Vorstand, Aufsichtsrat und Unternehmenstöchtern orientierte innere Hochschulorganisation,
- die Beteiligung von Studierenden nicht als Mitgliedern der Hochschule, sondern über die ökonomische Nachfrage durch Bildungsgutscheine, Studiengebühren und andere Instrumente des entgeltpflichtigen Studiums.

Obwohl alle relevanten Untersuchungen davon ausgehen, dass das durchschnittliche Qualifikationsniveau steigt und der Anteil an hoch qualifizierten Arbeitskräften zunehmen soll, werden in den Ländern durch die Einführung allgemeiner Studiengebühren zusätzliche finanzielle Barrieren beim Bildungszugang für einkommensschwache und bildungsfernere Schichten errichtet. Dabei ist es gleich, ob Studiengebühren sofort zu bezahlen sind, „nachlaufen“ oder durch Kredite zu finanzieren sind – sie erhöhen angesichts ungesicherter Erwerbsperspektiven das Verschuldungsrisiko der nächsten Generationen.

Der vorliegende Entwurf des Sächsischen Hochschulreformgesetzes basiert auf den genannten Entwicklungen, nutzt jedoch die vorhandenen Spielräume für ein alternatives und gleichzeitig modernes Leitbild der Hochschulentwicklung im Freistaat Sachsen.

Das sächsische Hochschulreformgesetz geht von einer Ausweitung der Bildungspartizipation, sowohl aus gesellschaftspolitisch-emanzipatorischen Gründen wie auch als entscheidender Voraussetzung für Strategien des ökonomischen Wachstums aus.
Der Wissenschaftsrat benennt als entsprechendes Ziel, 35% eines Altersjahrgangs zu einem Studienabschluss zu führen, woraus sich ergibt, dass deutlich über 40% ein Studium aufnehmen und mindestens 50% eine Hochschulzugangsberechtigung erlangen sollten. Aus diesen quantitativen Zielen ergeben sich qualitative Erfordernisse:
- die Zahl der Studienabbrecherinnen und –abbrecher muss verringert werden,
- die Vereinbarkeit von Studium, Familie und Beruf ist zu verbessern um Chancengleichheit zu garantieren,
- die Durchlässigkeit zwischen beruflicher Bildung und Hochschulen ist zu erhöhen, wobei den Fachhochschulen eine Schlüsselrolle zukommt,
- die Internationalisierung der Hochschulen ist über die Durchsetzung international vergleichbarer Studienabschlüsse hinaus fortzuführen.
Eine solche Konzeption lebenslangen Lernens muss auf die Vernetzung von Reformen im Vorschul- und Schulbereich mit der Hochschulentwicklung zu einer Gesamtstrategie orientieren, um erfolgreich zu sein. Gerade in Sachsen würde dies z.B. bedeuten, das dreigliedrige Schulsystem sukzessive im Sinne längeren gemeinsamen Lernens zu überwinden und die Durchlässigkeit des Hochschulwesens zu verbessern.

Der vorliegende Gesetzentwurf für ein Sächsisches Hochschulreformgesetz versteht Hochschulen künftig als Institutionen, die neben den ihnen bislang übertragenen Aufgaben auch Entfaltungsraum für zweckentlastete Bildungserlebnisse sind. Sie sollen als öffentliche Einrichtungen in gesellschaftlicher Verantwortung offen sein für Möglichkeiten, die auch außerhalb der Hochschulen Wirklichkeit werden könnten und sollten. Der Wissenschaftsrat fasst dies in die Worte: „Die Hochschulbildung braucht Freiräume, sie braucht den Mut zum Risiko, und sie führt manchmal auf Umwege. Eine adäquate Hochschulplanung muss beides sinnvoll aufeinander beziehen.“

Mit dem sächsischen Hochschulreformgesetz sollen die notwendigen Spielräume landesgesetzgeberischen Handelns ausgenutzt und die Betätigungsmöglichkeiten des öffentlichen Hochschulwesens verbessert werden. Daraus folgt die Aufrechterhaltung der Rechtsform als Körperschaft öffentlichen Rechts bei gleichzeitigem konsequentem Rückzug der Staatsregierung aus fachlicher Detailsteuerung unter den Bedingungen einer Stärkung der Selbstverwaltung der Hochschulen bzw. der Studentenwerke.

Dieser Doppelprozess der Erweiterung der Hochschulautonomie bei gleichzeitiger Demokratisierung der internen Entscheidungsstruktur und ministerialbürokratischer Selbstbeschränkung wird als Progressive Entstaatlichung bezeichnet. Diese progressive Entstaatlichung unterscheidet sich von Deregulierung in dreierlei Hinsicht:
1. die Stärkung der Hochschulautonomie wird verknüpft mit einer inneren Demokratisierung der Hochschulen,
2. Entscheidungen von grundlegender Bedeutung werden durch die politisch Verantwortlichen auf der staatlichen Ebene, in der gestärkten Legislative, dem Haushaltsgesetz- und Verfassungsgeber sowie in der Staatsregierung wahrgenommen,
3. die Hochschulen und Studentenwerke erhalten effektive finanzielle Handlungsspielräume durch das Instrument der mehrjährigen Rahmenverträge.

Der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern wird zukünftig ein größeres Gewicht eingeräumt

Seit Ende der neunziger Jahre wurden erste Schritte zu einer grundsätzlichen Reform der Personalstruktur an Hochschulen vorgenommen. Der Gesetzentwurf greift diese Initiativen auf und schreibt sie für Sachsen fort. Ausgangspunkt dieser Fortschreibung ist ein neues Verständnis von wissenschaftlicher und künstlerischer Arbeit. Wissenschaft als Beruf soll eigenständig, selbstständig und auf Dauer neben den Professorinnen und Professoren möglich sein.
Zu diesem Zweck wurden insbesondere:
- die Arbeitsbedingungen der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dort verbessert, wo es gesetzgeberisch möglich war;
- für die Wahrnehmung von regelmäßig anfallenden Aufgaben in Lehre, Forschung, Weiterbildung und wissenschaftlichen Dienstleistungen im weitesten Sinne, mit den „Lecturer“ eine neue Kategorie wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter „neuer Art“ geschaffen, die auf Dauer beschäftigt werden sollen;
- die selbstständige Wahrnehmung von Aufgaben in Lehre, Forschung der wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter explizit verankert und die betreffenden Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler den Fakultäten der Hochschule zugeordnet;
- der „tenure track“ der Juniorprofessorinnen und Juniorprofessoren gesetzlich erleichtert und den Hochschulen damit der notwendige Handlungsspielraum verschafft;
- die Bedingungen für die Lehrbeauftragten verbessert. Die Hochschulen müssen nun ihren Anteil dazu beitragen, vom „öffentlich-rechtlichen Beschäftigungsverhältnis besonderer Art“ zu einem Vertragsverhältnis als freie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu gelangen, womit vor allem eine angemessene Bezahlung (einschließlich Vor- und Nachbereitungszeiten), eine längere Dauer der Verträge sowie Kündigungs- und Verlängerungsregelungen zu verbinden ist.

Die im Wesentlichen beamtenrechtlich geprägten Personalkategorien der Assistenten, Oberassistenten und Hochschuldozenten wurden bereits in einer Reihe von Hochschulgesetzen anderer Länder abgeschafft. Sie sind auch in Sachsen nicht mehr erforderlich.

Die Personalstruktur an Fachhochschulen soll an die veränderten Aufgaben der Fachhochschulen, insbesondere aufgrund des Übergangs zu Bachelor- und Masterstudiengängen angepasst werden. Der Gesetzentwurf soll die Fachhochschulen zur Einrichtung eines „wissenschaftlichen Mittelbaus“, d.h. der Beschäftigung wissenschaftlicher Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter für Aufgaben in Forschung, Lehre, Management, Evaluierung, Drittmitteleinwerbung ermuntern.

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf soll demnach der Hochschulreformprozess nicht legislativ abgeschlossen, sondern durch die Stärkung der Organisationsautonomie der Hochschulen befördert und eine Mobilisierung von Kreativität und Sachkenntnisse der Hochschulmitglieder mit dem Ziel eines Ringens um die innovativste und leistungsfähigste Hochschulverfassung sowie die besten Rahmenbedingungen für Studienreformen, Nachwuchsförderung und erfolgreiche Forschung in Gang gesetzt werden.

Darüber hinaus sollen mit dem Gesetzentwurf die hochschulgesetzlichen Regelungen des Freistaates gestrafft werden. Ausdruck dessen ist, dass es mit dem Gesetzentwurf gelungen ist, auf dreißig Paragraphen des geltenden Sächsischen Hochschulgesetzes und deren Regelungsinhalte zu verzichten.


B. Wesentlicher Inhalt:

Zentraler Gegenstand des von der Verfasserin vorgelegten Gesetzentwurfes ist die Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Grundlagen, die den Hochschulen und Studentenwerken ein Höchstmaß an Autonomie und Eigenverantwortung sowohl in organisatorischer als auch in finanzieller Hinsicht bieten. Darüber hinaus werden die mit der Einführung der Juniorprofessur initiierten Personalstrukturreformen fortgeführt.
Der Gesetzentwurf beinhaltet deshalb folgende Schwerpunkte:
- den Einbau von Elementen der Selbststeuerung und Qualitätssicherung;
- die Wahl zwischen der Rektorats- und der Präsidialverfassung und eine Option für ein kollegiales Dekanat;
- die Erweiterung der Mitbestimmung der Mitgliedergruppen;
- die weitreichende Öffnung der Hochschulverfassung für hochschuleigene Regelungen;
- den Abbau von Überregulierung und Gesetzesvereinfachungen zur Erweiterung der Hochschulautonomie;
- den Verzicht auf staatliche Genehmigungsvorbehalte.

a) Die Hochschulen sollen mit dem vorliegenden Gesetzentwurf in die Lage versetzt werden, sich ihre Grundordnung und damit weitgehend ihre inneren Organisationsstrukturen selbst zu geben und dabei weitgehend autonom entscheiden zu können. Die Erweiterung des Grundordnungsrechts zu einer umfassenden Organisationsautonomie macht daher eine gruppenparitätische Zusammensetzung des grundordnungsgebenden Kollegialorgans, des Konzils, erforderlich.

b) Hochschulverträge und Zielvereinbarungen haben sich in verschiedenen Bundesländern als Steuerungsinstrumente durchgesetzt. Das Ziel einer größeren Eigenständigkeit von Hochschulen ist dabei aufgrund von Eigeninteressen der exekutiven Wissenschaftsbürokratie vielfach ins Hintertreffen geraten. Durch Gesamthaushalte und mehrjährige Verträge der Hochschulen mit dem Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst (Rahmenverträge) als gesetzlich fixiertem Steuerungs- und Finanzierungsinstrument der Hochschulen und Studentenwerke soll diese Detailsteuerung überwunden werden.

c) Den Hochschulen bzw. den Studentenwerke, der Staatsregierung und dem im Rahmen seiner Gesetzgebungs- und Haushaltskompetenz in die Entscheidung einbezogenen Landtag werden neue Verantwortungen für die Hochschul- und Studentenwerksentwicklung übertragen.
Honoriert werden sollen mit dem indikatorgesteuerten Mechanismus leistungsorientierter Mittelvergabe Erfolge der Hochschulen und Fachbereiche in Bezug auf wissenschaftspolitisch definierte Zielsetzungen.

d) Die Hochschulen sollen künftig die ihnen auf Grund von mit dem Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst ausgehandelten Rahmenverträgen zustehenden finanziellen Mittel in Form von Gesamthaushalten, die sie eigenständig unter Maßgabe der Haushaltsordnung bewirtschaften, wobei sie der Haushalts- und Wirtschaftlichkeitskontrolle des Rechnungshofes unterliegen.
Die Hochschulen werden zur Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung und zur regelmäßigen Berichterstattung über ihre Arbeit und ihre Leistungen verpflichtet. Bei der Mittelverteilung innerhalb der Hochschulen soll zu einem System der Budgetierung übergegangen werden.

e) Der Gesetzentwurf sieht die Möglichkeit der Interessenvertretungen, Beauftragten an Hochschulen sowie Hochschulleitungen vor, sich in landesweiten Gremien zu organisieren. Die Staatsregierung wird zur Zusammenarbeit mit und Information dieser Gremien verpflichtet. Eine Landeshochschulkonferenz bzw. ein Landeshochschulrat ist vor dem Hintergrund der überwiegend enttäuschenden Erfahrungen im Bundesgebiet nicht vorgesehen. Dem gegenüber soll zukünftig eine landesweite Hochschulentwicklungskommission die Rahmenverträge der Hochschulen durch eine abgestimmte Hochschulplanung vorbereiten.

f) Da allgemeine Studiengebühren zusätzliche finanzielle Barrieren beim Bildungszugang für einkommensschwache und bildungsfernere Schichten errichten - ganz gleich, ob Studiengebühren sofort zu bezahlen sind, „nachlaufen“ oder durch Kredite zu finanzieren sind und da sie angesichts ungesicherter Erwerbsperspektiven das Verschuldungsrisiko der nächsten Generationen erhöhen, wird in der Sächsischen Verfassung und dem folgend auch im vorgelegten Hochschulreformgesetzentwurf die generelle Studiengebührenfreiheit festgeschrieben.

g) Die Vereinbarung von Leistungsverträgen zwischen dem Freistaat und den Hochschulen sowie die indikatorengebundene Hochschulfinanzierung führt dazu, die Hochschul- und Studienreform als eine ständige gemeinsame Aufgabe der Hochschulen und zuständigen staatlichen Stellen im Hinblick auf die Entwicklungen in Wissenschaft und Kunst sowie die Veränderungen in der beruflichen Praxis zu verstehen. Die Hochschulen werden deshalb zur kontinuierlichen Erprobung und Evaluation von Reformmodellen mit besonderen Studien- und Prüfungsordnungen, zu verbesserter Studienberatung, umfassenden Teilzeitstudienangeboten und der Absicherung eines in der Regelstudienzeit studierbaren Studiums verpflichtet.

h) Aus den dienst- und beamtenrechtlichen Veränderungen im Zuge der Bundesstaatsreform, die den Handlungsspielraum der Länder deutlich erweitert sowie aus den in den vergangenen Jahren vorgenommenen Veränderungen in den Personalkategorien (Juniorprofessur) ergibt sich die Notwendigkeit einer Reform der Personalstruktur und Personalverantwortung.
Das wissenschaftliche und künstlerische Personal (einschließlich der Professorinnen und Professoren) an Hochschulen ist grundsätzlich im Angestelltenverhältnis zu beschäftigen. Die Dienstherren- und Arbeitgebereigenschaft und Berufungskompetenz geht auf die Hochschulen über. Dazu gehören die Zuständigkeit für die Regelung des Umfangs und der Art der Dienstaufgaben und die Übertragung der aktuell beim Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst liegenden Kompetenzen in Berufungsfragen. Der Status der wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, der Lehrbeauftragten und studentischen Beschäftigten wird verbessert.

i) Die Studentenwerke erhalten durch die Möglichkeit des Abschlusses von mehrjährigen Rahmenverträgen und erweiterten wirtschaftlichen Handlungsmöglichkeiten neuen Gestaltungsspielraum. Dies erfordert eine neue Zusammensetzung des Verwaltungsrates und die Konkretisierung und Professionalisierung seiner Arbeitsweise sowie die Qualifizierung der studentischen Mitglieder, die künftig die Mehrheit in dem siebenköpfigen Gremium stellen werden.


C. Alternativen

Im Sinne der vorliegenden Gesetzesinitiative: keine.


D. Kosten

Mit der Einführung und Umsetzung des vorliegenden Gesetzentwurfes wird den von seinem Geltungsbereich erfassten staatlichen Hochschulen in Sachsen ein erweiterter finanzieller, organisatorischer und personalwirtschaftliche Handlungsspielraum entstehen.
Das Sächsische Hochschulreformgesetz ist aufgrund der mit ihm verbundenen Orientierung auf eine Erhöhung des Anteils der Studierenden pro Jahrgang sowie einer Intensivierung der Studierendenbetreuung mit einem erhöhten finanziellen Aufwand verbunden.
Zusätzlicher Aufwand entsteht insbesondere durch die im Gesetz festgelegten Maßnahmen und Aufgaben:
1. der Studienreform und der Personalentwicklung,
2. des Nachteilsausgleichs für Menschen mit Behinderungen,
3. der Förderung des Studierens mit Kind,
4. die ausschließliche Neueinstellung im Angestelltenstatus.

Die intensivierte Betreuung der Studierenden, die durch die Hochschulen zu gewährleistenden Bedingungen für ein in der Regelstudienzeit zu studierendes Studium sowie die Maßnahmen zur Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses werden mit einer Intensivierung der Personalkosten einhergehen.
Die Personalkosten werden darüber hinaus durch die ausschließliche Einstellung von Beschäftigten im Angestelltenstatus ansteigen. Die Einbeziehung der Angestellten in die Altersvorsorge wird hingegen die künftigen Versorgungslasten nachhaltig verringern.
Denkbar wäre, dass der Freistaat die Versorgungslasten des bis einem festzulegenden Stichtag eingestellten Hochschulpersonals trägt und darüber hinaus zusichert, den aus der Einstellung im Angestelltenstatus entstehenden unmittelbaren Mehrbedarf in den Zuweisungssummen der Hochschulverträge angemessen zu berücksichtigen.

Eine genaue Bezifferung des mit dem Vollzug dieses Gesetzes zu erwartenden Kostenaufwandes ist im Vorhinein nicht möglich.

Gleichzeitig führen Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung sowie ein entsprechendes Berichtswesen erfahrungsgemäß zu einem erhöhten Kostenbewusstsein und damit zu finanziellen Spielräumen auf Seiten der Hochschulen und der Studentenwerke. Diese Handlungsspielräume sollen die Einrichtungen durch erweiterte Möglichkeiten wirtschaftlichen Handelns für eine Verbesserung ihrer finanziellen Lage nutzen können.

Die Zahlung einer Vergütung von studentischen Mitgliedern im Verwaltungsrat des Studentenwerks sowie die Qualifizierung der studentischen Mitglieder werden innerhalb der Studentenwerke zu Mehrausgaben führen, die im Rahmenvertrag zu berücksichtigen und aus den Haushalten der Studentenwerke zu erbringen sind.

Die Möglichkeit, für weiterbildende Studiengänge, die über das im Rahmenvertrag festgelegte und durch die Hochschulen bereitzustellende Volumen hinausreichen, Gebühren zu erheben, wird zu Mehreinnahmen führen. Die Höhe der Einnahmen richtet sich nach der jeweiligen Hochschulgebührenordnung, die berücksichtigen muss, dass Weiterbildungsangebote in erster Linie Bildungsaufgaben sind und nicht der Gebührenerhebung dienen.

Die Übertragung von bislang im Staatsministerium für Wissenschaft und Kunst wahrgenommenen Aufgaben auf die Hochschulen bzw. die Studentenwerke wird mittelfristig personelle Kapazitäten innerhalb des Staatsministeriums eröffnen, die durch personalwirtschaftliche Maßnahmen zur Personalkostenreduzierung genutzt werden können.

Artikel 1
Änderung der Verfassung des Freistaates Sachsen
Dem Artikel 107 Absatz 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27. Mai 1992 (SächsGVBl. S 243) werden die folgenden Sätze angefügt:

„Das Studium an öffentlichen Hochschulen ist unentgeltlich. Das Nähere bestimmt ein Gesetz“

Artikel 2
Gesetz zur Reform der Hochschulen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Hochschulreformgesetz - SächsHrG)

Mehr lesen Sie, wenn Sie das Dokument im download abrufen.