Verfassung achten – Konsequenzen aus dem Urteil ziehen

Sowohl das Landesverfassungsgericht Berlin als auch das Bundesverfassungsge-richt (1986 und 1992) formulieren als Bedingung für die Feststellung der extre-men Haushaltsnotlage/ Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes als Voraussetzung für die nicht Einhaltung eines verfassungskonformen Haushaltes, dass die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) dazu geeignet sein müssen, zur Behebung der Haushaltsnotlage/ der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleich-gewichtes beizutragen. An einer Strategie, die auf Ursachenbeseitigung ausge-richtet ist führt daher kein Weg vorbei. Der Begründungszusammenhang für die Inanspruchnahme der Kreditbefreiungsklausel sowie für die Einforderung von BEZ muss auch jeweilige Ursachen darstellen und darauf gestützt, gezielte Lö-sungswege aufzeigen. („Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist mithin nicht nur eine Bezugsgröße, der Rechnung zu tragen ist, sondern Ziel und Zweck des Handelns.“(Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin 2003)).
Der Bund und die übrigen Länder können nur „auf der Grundlage konzeptionell aufeinander abgestimmter Maßnahmen“ (BVerfGE 1986, 148, S. 264 f.) dazu verpflichtet werden, im Rahmen des bundesstaatlichen Prinzips Hilfe zu leisten.

Ursachen der Haushaltsnotlage sind:
1. Haushaltspolitik auf der Basis überhöhter Wachstumsprognosen Anfang der 90er Jahre
Lösungsansatz: Anpassung an revidierte Bevölkerungs- und Investitions-(wachstums)zahlen/ prognosen; Politik der „Einwohnergewinnung“

2. Radikaler Abbau von Subventionen und Sonderzuweisungen an Berlin von übergeordneten Ebenen
Lösungsansatz: Reduzierung von Aufgaben und Ausgaben auf finanzierbares Maß; Benchmarking und Niveauanpassung an Stadtstaaten bzw. Großstädte sowohl für Ausgaben als auch für Einnahmen (Gebühren, Steuern)

3. Vereinigungsbedingte und hauptstadtbedingte Sonderausgaben sowie Einnahmedefizite durch strukturelle Andersartigkeit des Stadtstaates, die nicht in ausreichendem Maße von originärer Steuerverteilung und LFA berücksichtigt werden.
Lösungsansatz: Neuverhandlung des Hauptstadtvertrages; entweder gemeinschaftliche Neuverhandlung des LFA (insbesondere hinsichtlich Einwohnerwertung und/ oder Lohn- und Umsatzsteuerzerlegung ) mit anderen Stadtstaaten oder Beseitigung der strukturellen Andersartigkeit durch Länderfusion

Ursachen der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes sind:
1. Zusammenbruch der wirtschaftlichen Strukturen im Ostteil der Stadt, insbesondere dadurch auch Verlust außenwirtschaftlicher Beziehungen zu Wachstumsregionen in Osteuropa.

2. Mangelnde Wettbewerbsfähigkeit Westberliner Unternehmen unter Standortbedingungen ohne Förderstatus.
Wirtschaftsförderung muss Abstand nehmen von direkter Unternehmensförderung. Im Vordergrund sollten grundlegende Infrastrukturen und Institutionen gefördert bzw. etabliert werden: Bildung, Flächen, Beratung, Internetplattformen, Datenbanken, F&E Plattformen, regionales Wertschöpfungsmanagement (zur Prozessgestaltung und Stärkung von Clustern), mittelfristige Beratung von Existenzgründern. Wenn direkte Unternehmenssubventionierung aufrechterhalten werden soll, dann zweckgebunden – so z.B. zur Inanspruchnahme von Beratungsangeboten (Steuer-, Unternehmensberatung) - oder in Form von zinsverbilligten/ kostenlosen Darlehen.

3. Kleinteilige, ertragsschwache und zu sehr auf den lokalen/ regionalen Markt ausgerichtete Unternehmensstruktur.
Lösungsansatz: konsequente Bestandsförderung, eine Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik muss sich vor allem auf die Förderung und Verbesserung der Wachstumschancen bestehender Unternehmen konzentrie-ren, konsequente Clusterförderung nach Excellence und Underground (Hoff/ Renner)

4. Fehlende unternehmerische Kapazitäten, die wissenschaftliches Kapital in (Beschäftigungs- und Einkommensausweitende) Produktions- und Wertschöpfungsprozesse umsetzen.
Lösungsansatz: Verbesserung der Absorptionsfähigkeit der lokalen Wirt-schaft durch Vereinfachung von Forschungsförderung, Kompetenzleihe (Diplomanden, Doktoranden, Experten-Patenschaften); bei der Forcierung Berlins als ‚Wissensstadt’ stärkere Beachtung der realen Wertschöpfungspotentiale, um nicht hoch subventionierte ‚F&E-Kathedralen in der Wüste’ zu produzieren bzw. politisch motivierte Clusterwünsche ohne realwirtschaftliche Basis zu produzieren

Resümee
Die Leitlinien zur nachhaltigen Haushaltspolitik, wie im Gutachten von Frau Fär-ber dargelegt, reichen insofern als Richtlinie für die Haushaltsgestaltung Berlins bzw. für die Rechtfertigung von Bundesergänzungszuweisungen nicht aus, als dass sie zunächst keine Anhaltspunkte zum Ausgaben- und Einnahmenniveau machen. Die Angleichung von Ausgaben und Einnahmen kann auf jedem (noch so niedrigen) Niveau erfolgen. Ob der Stadtstaat bzw. die Großstadt Berlin mit dem am Kreuzungspunkt erreichten Niveau in der Lage ist, seinen verfassungs-mäßigen Aufgaben nachzukommen bzw. seinen Bürgerinnen und Bürgern gleichwertige Lebensverhältnisse mit den übrigen Bundesbürgerinnen und –bürgern zu ermöglichen, ist damit nicht beantwortet.
Im föderalen Bundesstaat bietet sich als Richtschnur für die Niveaubestimmung der Vergleich mit anderen Bundesländern an. Doch hier muss klar sein: Der Stadtstaat bzw. die Großstadt Berlin ist nicht mit Flächenländern vergleichbar. Auf der Ausgabenseite kommen zum einen höhere Lasten aufgrund des höheren Niveaus an Sozialhilfeempfängerinnen und –empfängern und zum anderen abs-trakte Mehrbedarfe aufgrund ihrer zentralörtlichen Funktionen hinzu. Alle drei Stadtstaaten weisen daher auch ein deutlich höheres Primärausgabenniveau auf als die Flächenländer. U. a. belaufen sich die Sozialhilfeausgaben pro Kopf in den Stadtstaaten auf das dreifache der Flächenländer. Auf der Einnahmenseite dage-gen ist der Stadtstaat aufgrund der originären Steuerverteilung schlechter ge-stellt. Die aktuelle Lohn- und Umsatzsteuerverteilung begründen eine Entkopp-lung von Wirtschafts- und Steuerkraft. Darüber hinaus liegt die Einwohnerwer-tung im LFA – u. a. zur Kompensation abstrakter Mehrbedarfe – im Großstadt-vergleich am unteren Rand.
Ungeachtet der sicherlich notwendigen Einsparungen und Effektivitätssteigerun-gen in den öffentlichen Haushalten, ist der Stadtstaat unter den derzeitigen Fi-nanzverteilungsmechanismen nicht selbstständig lebensfähig. Dies zeigen nicht nur die Sanierungsbemühungen in Bremen, wo inzwischen die Ausgabenreduzie-rungen den Einnahmenverlusten hinterherlaufen. Auch der Saarländische Minis-terpräsident Müller stellt in seiner Regierungserklärung vom 19. Mai fest: „Wir haben kein Ausgabe-, sondern ein Einnahmeproblem.“
Neben den Bemühungen um Bundesergänzungszuweisungen zur Schuldentil-gung muss der Berliner Senat demnach ebenfalls Strategien entwickeln, das Einnahmenniveau durch strukturelle Veränderungen in der originären Finanzver-teilung zu erhöhen. Dies ist jedoch nur auf Bundesebene und im Verbund der Stadtstaaten zu erreichen.
Eigenanstrengungen zur Verbesserung der Einnahmenseite dagegen sind nur dann Erfolg versprechend wenn sie an den Punkten Einwohner/ innen und Ar-beitsplätze ansetzen. Aufgrund der einwohnerzentrierten Finanzverteilung kann Berlin insbesondere über mehr Einwohner mehr Geld in die öffentlichen Kassen spülen . Die Einwohnerentwicklung ist jedoch eng an die wirtschaftliche Entwick-lung und damit die Arbeitsplatzsituation in der Stadt gekoppelt. So geht die Se-natsverwaltung für Stadtentwicklung in seiner Bevölkerungsprognose davon aus, dass bei einer deutlichen Verbesserung der wirtschaftlichen Situation die Stadt ca. 100.000 mehr Einwohnerinnen und Einwohner insbesondere durch Fernwan-derungen erreichen kann, als unter gegebenen Bedingungen. Zudem setzt der (unabwendbare) Bevölkerungsrückgang erst sieben Jahre später ein. Zusätzliche Arbeitsplätze haben daneben noch den entlastenden Effekt auf der Ausgabensei-te, da auch Sozialhilfeempfängerinnen und –empfänger davon profitierten .
Zentraler Bestandteil der Eigenanstrengungen des Stadtstaates muss demnach eine Wirtschaftskraft stärkende Investitionspolitik sein. Das DIW geht davon aus, dass die Investitionsausgaben bereits heute nicht mehr zur Substanzerhal-tung ausreichen . Eine strukturelle Umgestaltung des Haushaltes zu Lasten kon-sumtiver Ausgaben und zugunsten investiver Ausgaben ist demnach dringend angezeigt. Davon weitgehend ausgenommen werden sollten jedoch konsumtive Ausgaben, die als Investition in die Zukunft wirken. So die aktive Arbeitsmarkt-politik – hier liegt Berlin schon heute unter dem Länderdurchschnitt und unter Hamburg – sowie der Wissenschafts- und Bildungsbereich. Darüber hinaus sind ‚Sondereinnahmen’ Wirtschaftskraft stärkend in den genannten Bereichen (In-vestitionen, Wissenschaft und Bildung, aktive Arbeitsmarktpolitik) einzusetzen. Sondereinnahmen können Mittel aus Bundesergänzungszuweisungen, aus dar-aus resultierenden Zinsersparnissen aber auch aus Privatisierungserlösen sein.
Um den effektiven Einsatz von Investitionsmitteln im oben skizzierten erweiter-ten Verständnis zu gewährleisten, sind zwei Aspekte von zentraler Bedeutung. 1. Die Formulierung von Grundsätzen für die Ausgabebereiche und 2. die Imple-mentierung geeigneter Maßnahmen zur Einhaltung einer strengen Kosten-Nutzen Bilanz, Kostenfolgenabschätzung, breiter parlamentarischer und bürgerli-cher Mitbestimmung sowie transparenter Abwägungsprozesse. Dazu bietet sich zum Beispiel die Einführung eines investiven Bürgerhaushaltes an.
Eine Wirtschaftskraft stärkende Investitionspolitik muss neben den genannten Punkten auch Mittel von dritter Seite (Bund/ EU) voll ausschöpfen soweit sie die Förderung zukunftsorientierter Felder unterstützt. Die Abstimmung von Berliner Wirtschaftskraft stärkender Politik mit Bundes- und EU-programmen ist dazu erforderlich, um ein gebündeltes Vorgehen zu ermöglichen.
Die Anpassung von Ausgaben an das Niveau anderer Stadtstaaten bzw. Groß-städte muss grundsätzliche Leitlinie der Haushaltspolitik sein. Ein Länderver-gleich dagegen kann aufgrund der strukturellen Unterschiede nur in Einzelfällen Richtlinie sein. Auf der Einnahmenseite sind vor allem kommunale Steuern und Abgaben ebenfalls einem Großstadt/ Stadtstaat vergleichbarem Ausmaß an-zugleichen. Dazu gehört insbesondere der Gewerbesteuerhebesatz. Er liegt der-zeit weit unter dem Niveau aller anderen Großstädte und ist darüber hinaus vor dem „Zugriff“ des Länderfinanzausgleiches geschützt verbleibt somit voll im Berliner Haushalt.